编者按：今年6月，广州市白云区采取先行先试的方式，以5个经济联社为试点，率先开展街道集体经济组织管理改革工作，切实解决当前存在的问题，并以试点为突破口推进全区的集体经济组织管理改革。本文探讨了广州市白云区街道集体经济组织管理运行现状和存在的问题，并对问题产生的原因进行了研究，在此基础上，提出加强和完善街道集体经济组织管理、改革和发展的对策措施。

街道集体经济组织管理现状、问题与对策

——基于广州市白云区的调研分析

汤钦乐

街道集体经济组织由传统的农村集体经济组织转化而来，已经成为城市经济的一个重要组成部分，承担了社区建设、居民管理、经济发展、民生福利等大量职能，为加快城市化的进程做出了重要贡献。探讨街道集体经济组织的管理运行现状、存在的问题，加强和完善其管理，探索联社改革和发展的对策措施具有较大的现实意义。白云区作为全国的一个缩影，对其的研究，旨在起到抛砖引玉的作用，以期对我国街道集体经济组织的发展与改革得出一些有益的经验与启示。

一、白云区街道集体经济组织改革及管理现状

(一)改革概况

为适应工业化、城市化和市场化的客观要求，白云区从2002年开始“村改居”改革试点工作。至2011年底，全区累计成立14个街道办事处和隶属街道办事处管理的农村集体经济联社(转制公司)48个，经济社442个，资产总额高达132亿元，年收入约26.5亿元，为加速实现城乡经济社会统筹、协调发展做出了重要贡献。

为配合“村改居”工作的顺利开展，白云区对街道集体经济组织股份合作制进行了规范和完善。进一步确定了村民股东身份，为广大村民行使所有权和实现利益诉求提供了法理依据和制度保障；进一步开展了清产核资，明晰了农村集体资产产权，解决公有产权长期“虚置”以及集体资产权属不清等历史遗留问题；进一步明确划分了集体组织经营管理职能和村(居)委会公共管理职能，提高不同组织的效率；通过股份分红，提高了广大村民的收入水平和生活质量；部分街道集体经济组织尝试建立了企业法人治理结构，为现代企业制度化管理打下了一定的基础。

(二)管理现状与问题

由于白云区“村改居”工作推进速度快、规模大，并伴随着对街道集体经济组织股份合作制的规范和完善以及部分村组的调整、分拆与合并等进程，加之该区管辖范围较大，各街各社发展不平衡。因此在改革初期，街道集体经济组织的管理凸现了许多矛盾与问题。但是随着国家、省、市等一系列政策法规的出台，该区街道集体经济组织的管理逐步走上正常的轨道。

1、转制社区管理体制。“村改居”后，转制社区基本沿用传统的农村基层管理体制，一般设有党总支、联社社委会和居委会。党总支作为领导核心，全面领导各类组织和各项重大工作；居委会由于办公经费和自有资产较少，只能承担计划生育、出租屋、外来人口、消防等一些居民管理的职能；联社社委会除了承担联社的经营管理、收益分配等职能外，还承担了大量福利待遇、基础设施建设、社会管理和行政管理职能。各类组织领导成员间普遍交叉任职，行政事务、自治事务和集体经济经营管理事务之间的界限比较模糊。

2、联社、经济社内部管理机制。各联社都在上级有关部门的指导下制订了章程，对于关系联社的重大事务都要求通过召开成员大会或成员代表大会进行投票表决或经联社党总支和社委会讨论表决，并做相应的会议记录；对于一些大额支付、合同都要求领导集体签字；成立监事会和理财小组对联社、经济社的各项事务和财务进行监督；公章设有专人管理，使用必须进行审批登记；党务、社务和财务都必须公开。

3、联社与经济社之间的关系。在“村改居”的过程中，部分转制社区对原有的集体土地、资产在联社与经济社之间进行了重新分配和调整，一般都把土地确权到联社，其他资产在联社与经济社之间进行适当的分配，从而有利于联社统筹规划。对于经济社中涉及金额较大的物业出租、土地发包、借贷、重大项目等相关经济合同在经过成员大会或者成员代表大会讨论通过后，须上报到联社审批方能签署；部分经济社的会计由联社社委会任命；部分经济社的社长、副社长由联社社委会从经济社成员代表中任命；部分经济社的公章由联社统一管理。

4、街道对联社的监督、管理。街道对联社、经济社的监督和管理由党政办、社会和经济事务科、纪律检查室三部门承担，通过对联社党总支候选人审核，联社、经济社换届审计和联社干部年度考核工作等措施来实施对联社的组织领导；在涉及土地开发、工程发包、合同签署、股份分配等重大事项时，要求联社经集体讨论通过后上报街道党政办同意后方可签署执行；定期对联社进行社务公开、财务公开进行监督检查。

但在调研中发现，与全国许多同类地区一样，白云区街道集体经济组织管理在取得一定成绩的同时，出现了一些新的问题：街道集体经济组织内部监督效果差，造成资产流失；公共负担过重，收入渠道来源单一，后续发展能力不足；部分街道对联社无法形成有效的监管和约束；换届过于频密，部分街道集体经济组织领导成员存在短期行为等等。

二、白云区街道集体经济组织存在问题的原因分析

(一)街道集体经济组织虽然引入股份制机制进行改造，但内部治理结构还不完善

目前，许多联社基本上沿用传统的村、队管理模式进行经营管理，内部民主决策和监督机制不健全，从制度上留下漏洞，引起少数干部形成“内部人控制”和“权力寻租”现象。如果街道集体经济组织主要依靠外部监管，不仅成本高昂，而且力度不够。上世纪九十年代开始，白云区农村集体经济开始推行股份合作制改革。它涉及到了产权制度的核心，较好地解决了集体资产如何有效运行的问题，具有较高的制度效率。但是，街道集体经济组织内部治理结构还不完善。部分联社监事会和理财小组人员没有起到应有的作用，他们报酬很少或者没有，缺少监督的积极性；他们缺少专业技能，监督的能力不够；在权力和利益博弈过程中，他们选择沉默或许对自己更有利。绝大多数社员家庭所有的股份占有比例很少，他们力量分散，在决策和监督过程中有“搭便车”倾向，对经营管理者约束力度不够；联社领导与党组织领导大部分实行交叉任职，虽然有利于提高决策效率，减少矛盾，但权力过分集中，缺少制衡，容易导致决策错误和任人唯亲等现象。

(二)社会管理和公共产品供给体制不完善

近年来，白云区在致力于发展经济的同时，关注民生、改善民生、保障民生，不断调整优化财政支出结构，加快推进公共财政建设，大力发展惠及全民的社会公共事业，基本公共服务均等化加速推进，成绩初步显现。但伴随着社会公众对公共物品和公共服务需求的迅速上升，基本公共服务供给与人民群众日益增长的基本公共服务需求之间的矛盾仍然突出，联社、经济社依然承担了大量的社会管理、社员公共服务、公共设施方面的负担，在市场经济竞争中与其他的市场主体相比，处于不利地位；部分社员对政府的信任程度较低，甚至出现抵触心理，不利于政府部门开展管理工作。

(三)土地管理、经济组织等法律、政策不配套，宏观环境不善，也是街道集体经济组织矛盾突出的主要原因之一

村集体经济组织在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》等法律中，都能体现出其在村级组织中的法律地位和经济职能。但由于全国没有村集体经济组织的专门法律，使各地在推进农村集体资产与财务管理、增强村集体服务功能时，不能以村集体经济组织名义依法独立行使经济活动自主权。中央强调，要进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。如何完善村党组织的领导核心、村民委员会的自治功能和村集体经济组织的经济职能，构建各司其职、相互支持的农村基层治理机制，值得各地探索实践。

在实际工作过程中，常常由于国家法律、政策不配套带来一些困惑。比如，部分联社股权固化后，一些“外嫁女”拿着有关妇女权益保护方面的法律来争取股份；在促进集体建设用地流转，促进经济资源效益最大化的过程中，缺乏法律保障。集体所有土地远没有达到与国有土地一样的平等的权益。大多数联社为发展经济，兴建大批厂房、店铺等物业，而由于缺乏相应的政策指引、规划和管理未理顺到位等原因，均不同程度地存在因未办理规划用地、规划报建、验收、工程质量监督等手续而无法进行产权登记的现实情况。这成为联社集体资产确权和管理的最大难题之一。尽管《农村集体资产所有权登记管理暂行办法》第四条、第十八条明确规定《农村集体资产产权登记证》是集体经济组织占有、使用、收益和处分集体资产并以该资产承担民事责任的法律凭证，但该产权登记证能否作为抵押担保融资的凭证，真正起到盘活农村集体资产、使农村集体资产保值增值的作用，在未得到当地金融部门认可及农业行政主管部门协调的情况下，很多集体经济组织对此缺乏足够的信心。

三、白云区街道集体经济组织改革与发展的对策建议

为了破解白云区街道集体经济组织改革面临的困境，促进其稳定可持续发展，在参考广东省委、省政府《关于深化珠江三角洲地区农村综合改革的若干意见》有关精神和各地区先进做法的基础上，结合白云区管辖范围较大、各街社发展不平衡等实际，因地制宜开展街道集体经济组织经营管理等各项改革创新工作，力争在某些关键环节和重点工作上取得新的突破，从组织、制度、管理、规划、建设、服务等方面进一步推进街道集体经济组织的改革与发展。

(一)加强领导，建立机构

在区一级成立集体经济组织管理机构，加强领导。应当成立集体经济组织管理工作领导小组，领导小组办公室设在市农业局，负责日常组织协调工作。各镇(街)参照市的做法，成立相应的领导机构，加强对工作的组织领导。部分镇(街)还设立工作专责组，将重点工作分解落实到个人。各经济联社(居)也成立工作组，配备专职信息管理员，分工落实各项工作。只有坚强领导，才能在进一步深化社区管理体制、集体资产产权制度、社会管理和公共产品供给体制、集体资产监管制度等改革方面，取得实际成效。

(二)增加投入，加强街道集体经济组织的财务监管

财务监管是保障股民权益的重要手段，也是街道集体经济组织健康稳定运行的重要保证。建议逐年增加一定的财政投入加强街道集体经济组织的财务监管。首先要制定社务(财务)公开的考核制度，考核结果将与街和联社干部的奖金挂钩，每年进行一次社务、财务公开检查；二是集体组织管理办公室形成对街道集体经济组织经营管理的监督抽检制度，包括民主管理、会计工作规范，审核开支的合理性及民主决策程序合法性；三是完善街道集体经济的年报汇总统计制度，建立基础资料库，初步掌握街道集体经济的基本情况及年度变化；四是要求街道集体经济组织的会计人员持证上岗；五是逐步推进实现会计电算化，建立区、街两级网上监管的财务公开平台；六是加强街道集体经济组织理财小组、监事会人员的专业培训，使其内部监管更为有效。

(三)突破原有村民委员会选举制度的限制，营造有利于街道集体经济组织领导班子成员相对稳定的政策法规环境

从本次的调研中不难发现，凡是街道集体经济组织领导班子比较团结稳定、带头人有正气、有威信而且经营管理能力较强的，其集体经济组织管理就较为规范、经济发展水平和质量就较高、社会管理就较好、居民的满意度就较高。因此，可以在原有选举的基础上，在选出来的委员中，挑选那些组织纪律性强、经营管理能力强的委员任命为街道集体经济组织党组织书记和副书记、社长和副社长，并为其创造一个稳定的组织领导的环境，如改为五年一届选举，让其从更为长远的方面来谋划街道集体经济组织的发展。

(四)街道要加强对集体经济组织的指导、监督、管理和服务

在没有采用现代化信息技术对街道集体经济组织的资产、财务进行监管的情况下，市、区两级政府难于形成有效的监管，应该把监管的职能更多地赋予街道办事处，在街道搭建针对集体经济组织管理的机构，配置相应的人员，负责日常对集体经济组织的指导监督和检查，负责起草相关的政策文件，联系上级主管部门。

(五)创造有利于街道集体经济组织增强自我积累的条件，完善其增强自我积累的体制机制

街道集体经济组织资产要保值增值，增加后续发展能力离不开其自我积累的能力，但当前的公共物品提供机制、分红方式和福利政策都不利于其增强自我积累的能力。一是把部分由街道集体经济组织提供的公共物品纳入公共财政的范围，逐步提高公共财政承担的比例；二是创造一个街道集体经济组织领导班子持续领导的氛围，防止其为增加民望而盲目扩大分红和增加福利；三是逐步截断居民医疗、养老保险等与集体经济组织的联系，规定一个截止的时间点，在该时间点后出生或退休的人员，其医疗、养老保险等不再由集体经济组织负担，一来可以增加集体经济组织的自我积累，二为后续的改革转型创造有利的条件。

(六)鼓励条件成熟的街道集体经济组织向现代企业转制转型