农民专业合作社扶持政策的内容与措施

农业部农村经济研究中心

　　本世纪以来，国家扶持农民专业合作社发展的政策主要可以概括为两个方面：一方面，通过确立农民专业合作组织的地位，明确农民专业合作社的意义，鼓励支持发展农民专业合作经济组织。另一方面，通过各种具体的政策措施，扶持农民专业合作社发展，特别是《农民专业合作社法》颁布以后，国家政策进入对农民专业合作社的实质性扶持阶段。

　　一、深化认识，鼓励支持发展农民专业合作社

　　随着农村改革的逐步推进，国家不断深化对农民专业合作社的认识。从政策层面看，由认识到农民专业合作社与其他市场主体具有相同的地位，到强调促进合作社发展的重要作用和意义，可以说对合作社的认识越来越具体，越来越全面。

　　近年来的政策文件，从以下几方面阐述了农民专业合作社的地位和作用：从发展农业产业化经营、提高农民和农业的组织化程度、转变政府职能、增强农业竞争力、推进农村集体经济组织制度创新、提高农村基层民主水平、加强政府与生产经营者之间的联系、培育现代农业经营主体以及全面推进农村改革等方面逐步明确了农民专业合作社的重要作用和深远意义，并大力鼓励支持发展农民专业合作社。如2001年，《中共中央和国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出，对于农产品加工企业、批发市场、合作组织等各种类型、各种所有制的农业产业化龙头企业，只要有市场、有效益，能够增加农民收入，都要一视同仁，给予扶持。2003年1月，《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》强调，积极发展农产品行业协会和农民专业合作组织，建立健全农业社会化服务体系。农产品行业协会和各种专业合作组织，是联结农户、企业和市场的纽带，对于提高农民的组织化程度，转变政府职能，增强农业竞争力，具有重要作用。同年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能。支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，全面深化农村改革。……鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。2006年，《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006～2010年）》强调，提升农民自我发展能力，大力发展农民专业合作经济组织，提高农村基层民主水平，加强农民教育培训，着力培育新型农民。同年，《全国农垦经济与社会发展第十一个五年规划（2006～2010年）》也要求，坚持“民办、民管、民受益”的原则，鼓励和引导垦区发展各类专业合作社、专业协会和产业协会。逐步扩大广泛性和代表性，增强权威性和服务功能，使之成为政府与生产经营者之间的桥梁和纽带。2007年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。2008年，《政府工作报告》强调，全面推进农村改革。……大力发展农民专业合作组织。2009年，国务院《政府工作报告》又提出，要大力支持农民专业合作社，为农村经济发展提供多种形式的生产经营服务。

　　二、实质性扶持农民专业合作社发展

　　进入新世纪，国家在强调农民专业合作社的合作思想和对其重要意义认识的基础上，由鼓励合作社发展转到依法促进合作社发展，以及对合作社发展进行实质性扶持阶段。这期间，国家和有关部门出台了多项具体的政策措施，这里主要分析财政、金融、税收等扶持政策。

　　（一） 财政政策

　　通过财政手段扶持合作社发展，政策内容主要强调了财政资金的投量投向、投入方式和投入内容等方面。

　　１. 要求中央和地方财政要安排专门资金，扶持合作社发展，并加大扶持力度。如2004年2月，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求，“鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人。积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。从2004年起，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务”。同年7月，《国务院办公厅转发商务部等部门关于进一步做好农村商品流通工作的意见的通知》再次强调了财政安排专门资金，支持合作社发展。2005年12月，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。

　　２. 明确财政资金重点扶持试点和示范等合作社。2003年8月，《财政部办公厅关于中央财政支持农民专业合作组织试点工作的通知》明确了农民合作经济组织试点工作的基本思路。2003年12月，《财政部关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》要求，大力扶持辐射带动作用强的产业化龙头企业和与农民建立起紧密的利益联结机制的专业合作经济组织，积极推进产业化经营。2004年，《财政部办公厅关于做好2004年中央财政支持农民专业合作组织工作的通知》规定了中央财政资金支持的范围。2004年3月，《农业部办公厅关于印发2004年农民专业合作组织示范项目指南的通知》要求，“在全国11个优势农产品区域，围绕35个主导产品以及当地名特优产品，选择有较好工作基础，对提高农业产业化水平、增加农民收入有较强带动能力和示范作用的农民专业合作组织，进行资金扶持”。同月，《农业部农民专业合作组织示范项目资金管理暂行办法》规定了示范项目资金的支持重点。2005年3月，《财政部农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》规定，贴息扶持对象重点为国家级和省级农业产业化龙头企业，同时适当扶持正在成长上升、确能带动农民致富、较小规模的龙头企业及农民专业合作组织。2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式颁布，以法律形式再次提出要求，对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。2008年12月，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求，加快发展农民专业合作社，开展示范社建设行动。加强合作社人员培训，各级财政给予经费支持。2009年8月，农业部等11部门出台了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》。

　　３. 支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务，扶持合作社率先实行标准化生产。2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式施行，以法律形式再次提出要求，中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。2008年1月，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出，继续实施农业标准化示范项目，扶持龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户率先实行标准化生产。组织实施新农村实用人才培训工程，重点培训种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领办人等。

　　４. 财政专项扶持资金带动其他专项资金支持农民专业合作组织。2007年，《农民专业合作社法》明确，“国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。”2008年的中央1号文件又提出，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目。2008年国家农业综合开发办公室《2008年国家农业综合开发产业化经营项目申报指南》明确了4类予以鼓励的项目，其中之一就是具有独立企业法人资格的农民专业合作组织申报的项目。此外，国家扶贫资金中也有一部分用于支持农民专业合作社的发展。2010年5月，农业部等7部门又台了《关于支持有条件的农民专业合社承担国家有关涉农项目的意见》。

　　（二） 金融政策

　　通过金融手段扶持合作社发展，政策内容主要规定了信贷资金的投入对象和投入内容，并强调了各种金融机构都应为合作社提供资金支持。

　　1． 要求金融机构对合作社的硬件设施建设给予资金支持。如2004年中央1号文件明确，“有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办一仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，财政可适当给予贴息”。

　　2． 要求国家政策性、商业性等金融机构为合作社发展提供资金支持。2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》第五十一条规定，“国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。……国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。”

　　3． 重点支持经营规模大、服务能力强、民主管理好、信用记录好的合作社，鼓励开展农村资金互助社的试点工作，扩大融资担保范围和渠道。如2008年12月，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求，尽快制定金融支持合作社、有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法。2009年2月，银监会、农业部出台《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，提出五大金融举措支持农民专业合作社：第一，将农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围。银行等金融机构可以更好地了解农民专业合作社经营状况，信用记录良好的农民专业合作社也有望更加便捷地获得银行贷款。第二，加大信贷支持力度，重点支持产业基础牢、经营规模大、品牌效应高、服务能力强、带动农户多、规范管理好、信用记录良好的农民专业合作社。第三，支持和鼓励创新金融产品。鼓励探索以符合条件的农民专业合作社为平台，扩大信用贷款发放。鼓励扩大可用于担保的财产范围，创新各类符合法律规定和实际需要的财产抵押贷款品种。第四，改进服务方式。主要从授信方式、支持额度、服务价格、办理时限等几个方面入手，金融机构要改进和创新对农民专业合作社的服务方式，提供金融服务效率。第五，鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作。允许符合条件的农村资金互助社按商业原则从银行业金融机构融入资金。鼓励发展具有担保功能的农民专业合作社，运用联保、担保基金和风险保证金等联合增信方式，以及借助担保公司、农业产业化龙头企业等相关农村市场主体作用，扩大成员融资的担保范围和融资渠道。2010年中央1号文件又提出“大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。”

　　（三） 税收政策

　　通过税收优惠手段扶持合作社发展，政策内容主要明确了税收优惠对象、优惠重点和优惠力度等方面。

　　1． 对农民专业合作社及其所办加工、流通企业减免有关税费，对合作社涉农经济活动给予税收优惠。如2004年12月，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出，支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》第五十二条规定，农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。

　　2． 对合作社税收优惠的具体税种做了规定。如2008年6月，财政部、国家税务总局发布《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》，明确了农民专业合作社有关税收政策，在四个方面做了规定：一是对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增殖税。二是增殖税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增殖税进项税额。三是对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增殖税。四是对农民专业合作社与本社成员签定的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。

　　3． 取消对农民专业合作社的不合理收费。如2008年中央1号文件《关于切实加强农业基础建设、进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出，对农民专业合作社“尽快制定税收优惠办法，清理取消不合理收费”。同年12月，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求，将合作社纳入税务登记系统，免收税务登记工本费。

　　（执笔：杨丽，本文有删节）