农村集体资产改革上海松江样本：三合一固化农民利益

一、集体资产改革的具体路径：建立镇级农村集体经济联合社

上海市松江区将队、村、镇三级所有的农村集体资产,改革为镇一级资产，并通过可继承股权的方式，固化农民分红，以切实保障农民利益。尽管此前，在全国其他地方也出现过农村集体资产改革的尝试，但都没有跳出队、村、镇三级模式的窠臼。此次松江区将农村集体资产清盘家底，量化到人，规范运作，最终实现发展壮大，通过股权的方式量化到人，“三合一”至镇集体经济联合社，尚是全国首例。

松江农村集体资产具体改革路径：一是在全面撤制村队的地区实行镇级资产统一管理。已全部完成撤村、撤队的地区，由镇对村、队级资产进行收购，实行一级管理。通过建立镇级农民(农村)集体资产联合社，以“份额”形式将镇级集体资产收益分配权量化到每个成员。二是在尚未撤制村队的地区实行镇、村级资产同步明晰产权，纳入镇级统一管理。未整建制撤村、撤队的地区，对镇级集体资产和村队级集体资产分别明晰产权，逐步建立镇级农民(农村)集体资产联合社，由镇级运行平台实行统一管理。

目前，松江区14个涉农镇和街道，已有4个街镇完成农村集体经济组织改革，成立了镇级集体经济联合社；9个镇完成了成员身份界定和农龄统计工作；6个镇完成了镇、村二级资产评估工作。车墩、石湖荡、叶榭和泖港等镇，完成了社员代表选举，开始着手镇级集体经济联合社的筹备工作。

二、集体资产改革的模式：一级模式与两级模式并存
以黄浦江为界，松江区分为浦南地区和浦北地区。由于受地理环境的制约，浦南以农业为主、浦北以工业为主，农村集体资产占全区农村集体资产的85.7%。由此，松江区的农村集体资产改革主要有两种模式：城镇化地区，成立一级(镇或街道的)农村集体经济组织，名称为“镇农村集体经济联合社”；农业、涉农地区，成立两级农村集体经济组织，即村级集体经济合作社、镇级的农村经济联合社。村级集体经济合作社的集体资产，统一委托镇级资产经营管理公司经营和管理。如新浜镇属于浦南农业地区，集体资产总量少，镇、村、队三级集体资产存留相对完整，由于受城市化影响较少、近期内不可能大规模撤村撤队，因此在研究制定全镇集体资产改革发展路径和方案时，先明晰产权和界定人员，统筹协调各项工作有序改革发展，成立镇农村集体经济联合社。

三、集体资产改革的主要做法：三级所有改为一级所有
“三级所有，队为基础”是我国农村集体经济的基本特征。与全国各地一般都将农村集体资产改革放在村一级层面不同的是，松江区的改革选择了镇一级所有。2009年开始的松江区农村集体资产改革之所以选择了镇一级所有，主要是因为：简化层级一是符合集体经济内部统筹的需要；二是有利于减少集体经济日常运行成本；三是客观上近20年来许多生产队或村由于耕地大部分被征用而已经撤村撤队。

在乡镇一级进行农村集体资产改革，能更好地在农民内部进行统筹，也更能体现公平。松江区的具体做法是：以街镇为基础，在逐步完成撤村撤队工作后，建立镇级农民集体经济联合社，让本地农民成为联合社成员，充分享有集体资产经营管理权和收益分配权。镇级农民集体经济联合社作为独立的法人，负责农村集体资产经营管理和收益分配，在经营管理过程中，重点做好以土地为主要载体的农民集体不动产资源的开发利用。

城市化进程的不断推进，使不少昔日的农田转变性质，成为经营性用地。这部分农用地转让后，村、队所得部分都以现金形式兑现给了农民，剩余部分仍留在镇级农民集体经济组织，这是街镇农民集体资产的重要组成部分。从法理上来说，农用地转用后所获得的收益，应由该区域内的全体农民共享。街镇一级政府组织管理规范有序，行政管理范围适度合理，有利于加强对集体资产经营管理和收益分配的组织和领导；有利于改变村级集体资产分散经营、盲目竞争的状况；也有利于加强区域统筹发展和利益平衡。

四、集体资产改革的重点：明晰产权归属并量化到个人
松江15个街镇，除岳阳街道没有农村外，都有农村集体资产。农村集体资产(包括土地、林地、水面、机械设备、建筑物、道路桥梁、农村水利设施，以及有价证券等资产)虽为全体村民所有，但长期以来，集体资产所有者主体虚置，村民对集体资产没有实际的处置权、经营管理权和收益分配权，凸显集体资产的产权不明晰、管理不规范、制度不健全等问题，无法对其进行正常的监管。同时，随着撤村撤队及人口的频繁导入迁出，集体资产权益主体越发模糊，具体到村民个人拥有多少权益，似乎谁都说不清楚。

要解决上述问题，必须从整个集体资产改革着手，明晰其产权、规范其管理、促进其发展。从2006年以来，松江区就不遗余力地推进集体资产产权制度改革，首先解决资产权益归属问题，将农村集体资产产权100%明晰给农民，并将之量化到每一个农民的份额上。在实施这项工作时，第一步是锁定农龄和明晰资产产权。松江区对1956年成立农业合作社至2010年12月31日，这一时期户口在农村，在册、在队的人员，按照农龄进行量化。在股权设置上，松江区以土地和农龄(集体经济组织成员参加劳动的时间)为依据。为保证公平、公正、公开，在量化股权时，不设立增配股，不设集体股。量化后及时向农民发放《社员证》(份额证书)，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证。凡已转编或今后转编(公务员、事业编制人员)的社员，不享受土地份额，只享受农龄及干龄份额。

松江区农村集体资产改革工作中尤为关键的一环是，撤制村队集体资产处置方案要提交集体经济组织成员大会民主讨论，经三分之二集体经济组织成员通过后方可实施。亮点是，上述股份将来可以继承。

五、集体资产改革的目标：以规范化经营实现集体资产保值增值

在集体资产明晰产权后，松江区通过成立镇级集体经济联合社的形式，对这些资产实行代理人式的经营管理，从而不断完善集体资产经管管理的制度建设、资产整合和再投入管理。中山地区农民集体资产联合社是松江区农村集体资产改革的试点单位，也是上海市第一家名称中含街镇一级且登记为企业法人的农民合作联社，现有社员15045人，总份额数470968份(中山地区原农民全部受益)，人均份额31.1份。联合社的成立，明晰了投资主体为农民集体资产，使农村集体资产的经营实现制度化、规范化管理；明确了集体资产的管理权、经营权、处置权和收益权，为确保街道农民集体资产的保值增值奠定了基础。联合社每年至少要召开1-2次理事会，审议上一年投资执行情况和下一年计划。这不是形式，而是程序，这种程序会促使经营者更加规范地投资，保证农村集体资产经营收益向全体社员“分红”。

松江区农村集体资产改革后成立的农民集体经济联合社还有一个约定俗称的投资原则，即镇级农村集体资产的投资方向，主要是不动产领域。也就是现阶段只做地主，不当资本家，坚决不搞市场竞争性、风险性投资经营。新桥镇农村集体经济联合社的《章程》明文规定，镇级农村集体资产的投资方向主要是不动产领域。近年来，该联合社通过对租赁价格和租赁企业的不断调整，使租赁企业的质量得到有效提高。

积极发展资源开发型经济，能将农村集体拥有的各类发展资源和潜在优势转变为现实的增收能力，而充分利用本地区优势，将厂房改建成商务用房，发展仓储、商店、饭店、旅馆或资产出租，将增加集体经济组织收入，是现阶段松江区农村集体经济联合社的主要经营方向。

到“十二五”期末，松江区将基本实现农村集体资产管理工作“组织体系化、产权明晰化、管理信息化、制度规范化、监督多元化”。实现本行政区域内的集体经济组织所有成员(农民)成为联合社社员，充分享有集体资产经营管理权和收益分配权的目标。
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