2021年2月，上海市政府发布的《关于进一步完善上海城镇集体资产监管深化集体企业改革发展的指导意见》（沪府〔2021〕14号）（以下简称《指导意见》）明确指出，集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是推动我国经济社会发展的重要力量，发展集体经济是坚持和完善社会主义基本经济制度的一项重要举措。要把发展混合所有制经济，推进城镇集体经济与国有经济、非公经济相互促进、融合发展，作为进一步完善上海城镇集体资产监管，深化集体企业改革发展的基本原则之一。

坚持和完善基本经济制度，就是要充分发挥各种所有制的优势，激发各种所有制的活力和创造力，推动社会生产力的发展。改革实践证明，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。《指导意见》提出，要推动上海城镇集体企业与其他所有制企业融合，探索跨所有制混合发展。鼓励具备条件的城镇集体企业，以借势发展、保值增值、提高竞争力为目标，积极发展与国有企业、民营企业、外资企业等交叉持股、相互融合、取长补短、相互促进的混合所有制经济；鼓励城镇集体资本与国有资本联动发展，引入国有资本参与城镇集体企业改革发展，参与国有资本投资项目。

一、集体经济参与混合所有制改革，有助于进一步巩固和完善社会主义基本经济制度

1.混合所有制经济对于坚持和完善中国特色社会主义初级阶段基本经济制度有着重要意义。改革开放以来，在党中央的重要文件中，提出了发展混合所有制经济的思想。1987年，党的十三大报告指出：“在公有制为主体的前提下继续发展多种所有制经济。社会主义初级阶段的所有制结构应以公有制为主体。”“公有制经济本身也有多种形式。除了全民所有制、集体所有制以外，还应发展全民所有制和集体所有制联合建立的公有制企业，以及各地区、部门、企业互相参股等形式的公有制企业。”1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有结构。”

2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有制资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。从2003年提出使股份制成为公有制的主要实现形式，到2013年十八届三中全会提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，这既是党的重要理论创新，同时也明确了发展混合所有制经济对于中国特色社会主义初级阶段坚持和完善基本经济制度有着重要意义。既然混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，那么大力推动各种所有制积极发展相互融合的混合所有制经济，不仅体现了贯彻落实党的这一重要理论创新的必要性，也表明了混合所有制这一经济政策适合现阶段我国国情的必然性。

2.党和国家的重要论述支持集体资本参与混合所有制经济发展。发展壮大集体经济是党的基本政策，党和国家对集体经济的有关重要理论和方针政策更是支持集体资本参与混合所有制经济发展。1997年党的十五大报告中提出：“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”报告还明确指出，我国社会主义初级阶段的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有和集体成分。集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分。集体经济可以体现共同致富的原则，可以广泛吸收社会分散资金，缓解就业压力，增加公共积累和国家税收。要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的发展，这对发挥公有制经济的主体作用意义重大。

跨越新世纪，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又明确提出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”加快完善社会主义市场经济体制，构建以国有经济和集体经济组成的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是我国作为社会主义初级阶段长期发展的基本国情。此后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。这一党的重要理论创新，也为集体企业发展混合所有制经济提供了理论指导和行动指南。

2015年9月23日，国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）指出，支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革。

2021年2月5日，上海市人民政府印发了《关于进一步完善上海城镇集体资产监管深化集体企业改革发展的指导意见》，明确指出要把发展混合所有制经济，推进城镇集体经济与国有经济、非公经济相互促进、融合发展，作为进一步完善上海城镇集体资产监管，深化集体企业改革发展的基本原则之一。要推动上海城镇集体企业与其他所有制企业融合，探索跨所有制混合发展。

可以看到，从中央到地方，党和政府的一系列重要论述和政策，都是支持集体资本参与混合所有制改革的，并且还特别明确提出，允许经过确权认定的集体资本参与国有企业混合所有制改革。发展混合所有制经济，对于进一步巩固和完善中国特色社会主义基本经济制度，促进经济结构转型升级，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，具有非常重要的理论和实践意义。

3.发展混合所有制是促进集体经济快速增长的有效途径。集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，为推动我国经济社会转型跨越发展作出了重大贡献。作为基本经济制度的重要实现形式，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，为进一步深化集体企业、集体资产改革指明了方向。只有搞好集体企业混合所有制改革，才能突破集体经济的体制机制束缚，才能不断增强集体企业的经济活力、竞争力和影响力，这对于促进集体经济快速健康发展，具有十分重要的意义。发展混合所有制经济，可以让集体企业在基本经济制度上消除不平等的发展障碍，可以在更加平等开放的市场环境中获得更多要素资源，更好地释放公有制经济发展的活力。多年来，国有企业、集体企业、民营企业、外资企业在政策待遇上、发展环境中总是存在着一些差异，这不利于我国经济社会的整体发展。因此，积极发展混合所有制经济，推动集体企业参与到混合所有制经济改革当中，能够更好地调动集体资本的生产要素活性，更好地使集体资本融入到各种所有制经济循环当中，更好地促进集体经济的快速增长，从而进一步为我国经济社会的加速发展，提供高质量的公有制主体发展力量。

二、集体经济参与混合所有制改革，有助于集体所有制与各种所有制经济实现共同发展

1.发展混合所有制经济，可以让集体资本与各种所有制资本发挥优势共同发展。发展混合所有制经济有利于凝聚不同所有制经济力量，可以实现多种所有制经济共同发展，提升国民经济发展整体实力。《指导意见》提出：“鼓励具备条件的城镇集体企业，积极发展与国有企业、民营企业、外资企业等交叉持股、相互融合、取长补短、相互促进的混合所有制经济。”综合来看，国有企业和民营企业各有优势。国有企业在技术、人才、融资、资源配置等方面占有优势，民营企业在机制、效益、效率、资金管控等方面具有优势。集体企业同样也具有自身优势，特别是在“一人一票”制的民主管理方式，互助合作、利益共享、共同富裕的理念机制模式等方面具有制度上的优势。鼓励集体资本与国有资本联动发展，探索混合所有制，就是指集体资本可以通过参股国有企业，从而获得参与国家战略产业投资建设的机会；同样，国有资本也可以通过参股集体所有制企业，将发展项目延伸到国家非战略领域。这种以集体资本与国有资本、非公有制资本互相渗透、借势发展、相互促进、共同提高竞争力为目标的融合发展方式，必将提高各种所有制资本在我国经济社会发展中的利用效率，加快投资创新和提高投资效率，促进产业的加速升级。整体来看，通过发展混合所有制经济，在混合所有制企业中，集体经济与国有经济、非公有制经济有机融合为一体，不但促进了集体资本和国有资本、非公有制资本的相互融合、共同发展，而且还能够通过优势互补，推动集体企业更好更快地发展。同时，通过混合所有制把不同所有制经济的力量凝聚，还能增强国民经济的整体实力，促进国民经济的可持续发展。

2.引入国有资本参与集体企业的混合所有制改革发展，可以提高集体企业自身素质促进做大做强。当前集体企业普遍存在的问题，主要是小型企业比较多、资本规模相对较小，主营业务不突出、核心竞争力不强，绝大多数集体企业欠缺发展实力，并且受政策环境和资源共享的制约，一些集体企业陷入了市场竞争乏力的困境。如何更好地解决集体企业发展面临的瓶颈和障碍，《指导意见》提出：“要推动上海城镇集体企业与其他所有制企业融合，探索跨所有制混合发展。鼓励城镇集体资本与国有资本联动发展，引入国有资本参与城镇集体企业改革发展，参与国有资本投资项目。”引入国有资本参与集体企业的混合所有制经济改革，可以国有企业的资源优势，帮助集体经济以市场为导向、企业为主体、主业为依托，优化集体资产的产业布局和空间结构，促进集体企业突出主业、多元经营、降低成本、做大做强。同时，引入国有资本参与集体企业的混合所有制经济改革，还可以引导集体企业创新发展理念，实现体制、产品、服务、发展战略和策略等方面的全方位创新，以更加科学、合理、规范的管理模式和企业制度增强集体经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力，以优势企业的能力去主动适应经济发展新常态。

3.鼓励引入集体资本参与国有企业发展混合所有制经济，可以使两种公有制企业取长补短相互促进。“鼓励集体企业与国有企业、民营企业、外资企业等积极发展混合所有制经济”，同样也可以引入集体资本参与国有企业的改革发展，让集体经济通过参与国有经济发展混合所有制经济，克服国有企业的某些弊端，比如国有企业往往存在偏于保守、机制不活、相对垄断、产权结构不合理等弊端，特别是国有企业内部产权制度改革还没有取得实质性的进展。产权结构多元化是现代产权制度的重要内容，产权层面的改革是最根本的改革。形成多元化的国有企业产权结构，优化国有企业内部的治理体系，对于国有企业真正实现社会主义市场经济体制至关重要。因此，允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革，是今后国有企业产权制度改革的基本方向之一。随着集体资本的引入，在混合所有制企业内可以发挥集体所有制劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合相结合的“两个联合”的制度优势，探索产权结构多元化改革，积极推进员工持股计划的实施，采取增资扩股、出资新设等方式，实施关键岗位管理者、核心业务骨干等员工持股激励方案，在企业内部真正构建起“利益+监督”的管理机制，逐步形成资本所有者和劳动者的利益共同体。通过建立现代产权制度完善产权结构多元化，从而可以进一步有效优化国有企业的治理结构，健全激励约束机制。

三、集体经济参与混合所有制改革，有助于提高集体企业竞争力促进集体资产保值增值

1.发展混合所有制可以为集体经济增长激发活力。《指导意见》提出：“进一步优化城镇集体资产监督管理，不断增强企业活力、竞争力、影响力、抗风险能力。”我国集体企业是从计划经济时代走过来的，由于体制的约束，产权不清、缺乏活力。要使集体企业走出困境，必须推进集体企业管理体制和运营机制的改革，改变现有的经营机制，按现代企业制度的要求，催生市场竞争主体的动能，才能使集体企业在运行机制上更加市场化，从而焕发生机。集体企业和其他所有制企业各有优势，发展混合所有制经济，有助于集体企业结合国有企业、民营企业、外资企业的优势重新激发企业活力，提高竞争力。同时，集体经济通过混合所有制改革还有助于集体企业产业升级。当前，我国正处于产业升级的关键期，通过混合所有制的改革，集体资本与国有资本、非公有制资本互相渗透，必将提高各种所有制资本在经济发展中的利用效率，在产业升级的关键时期加快投资创新和提高投资效率，显然会促进产业的加速升级。发展混合所有制经济，集体经济与各种所有制经济的有机融合，能够优势互补、彼此拓展、利益共享，从而进一步推动集体企业更好更快地发展。

2.发展混合所有制可以为集体资产保值增值提供途径。混合所有制经济是国有资本、集体资本、非公有制资本交叉持股、相互融合的经济形式，集体资本可以通过参股国企，获得参与国家战略产业投资建设的机会；集体经济通过吸纳国资、民资、外资进入企业，可以实现多元化的投资格局和现代化的治理结构，真正建立起现代企业制度。《指导意见》明确指出：要“以市场化、专业化、集约化、法治化为导向，以增强活力和竞争力为目标，抓重点、补短板、强弱项，推动城镇集体企业改革转型，促进城镇集体资产保值増值，保障上海城镇集体经济健康、协调、可持续发展。”通过发展混合所有制经济，推动集体资本和各类资本按照市场化、透明化、规范化、法治化的市场经济原则进行资本融合，这样就能使集体企业通过多种形式聚集其它资本，扩充增量资本；同时，在资本集中的基础上，还可以优化存量资本，让存量资本经过市场化流通，使资源配置更趋于合理的比例和结构。因此，发展混合所有制经济是扩充集体资本增量、盘活集体资本存量，促进集体资产保值增值的一个有效途径。

3.发展混合所有制可以为集体经济可持续发展拓宽空间。《指导意见》对集体企业发展提出了明确的目标：“城镇集体企业加快构建现代企业制度和市场化经营机制，城镇集体经济布局结构更加合理、集聚、高效，活力和竞争力明显增强，充分彰显城镇集体经济作为社会主义公有制经济的重要组成部分的地位。”通过发展混合所有制经济，可以进一步拓展集体企业发展空间。一方面，通过混合所有制改革，坚持以市场为导向、企业为主体、主业为依托，可以完善优化集体资产的产业布局和空间结构，按照集体企业的功能定位和发展基础，明确主业范围，优化集体资产重点投向，吸引和调动更多的国有资本和非公有制资本参与到集体企业的发展当中，从而进一步有效地扩大集体企业的资本总量，增强集体资本实力，激发集体资本的投资活力。另一方面，发展混合所有制经济也为集体企业的转制提供了契机，通过混合所有制改革，可以推动更多的集体企业与其他所有制企业进行专业化整合，以产权结构多元化为基础，转换集体企业经营和治理的体制机制，深化公司制集体企业法人治理结构的改革，加快集体企业现代企业制度的建设；可以推动更多的集体企业明晰产权关系，以规范经营决策、提高运营效率、增强企业活力为重点，突出集体企业市场化属性，实现集体经济资源、资产、资金的集聚发展和良性循环，提升集体企业的竞争力，促进集体资本的保值增值，充分彰显集体经济作为社会主义公有制经济的重要组成部分的地位。