三、城镇集体企业推行劳动分红制度存在的问题

（一）国家法规对劳动分红仅进行原则性规定

目前劳动分红作为城镇集体企业适用的分配方式，规定在《城镇集体所有制企业条例》的第46条，即“集体企业的税后利润，由企业依法自主支配。企业应当按照国家规定确定公积金、公益金、劳动分红和股金分红的比例。”虽然该行政法规条文对于劳动分红制度有所提及，但该条款并未对于劳动分红进行详细的规定。法规仅从法律上确定了劳动分红与股金分红在集体企业中的合法性，和着重强调集体企业的税后利润得由企业自己来支配，不能由外部势力支配，但是集体企业也不能随意地给职工多发和乱发税后利润。

劳动分红作为适用于集体所有制企业的分配形式，可谓历史悠久，所以国家才在法规中进行规定。但放眼劳动分红制度在民商事领域中的法律规定，可以发现劳动分红可以说存在着立法空白，国家始终没有大规模推广和出台相应的法律进行规范，国家在推动社会主义新型分配制度立法过程中似乎忽视了“劳动分红”制度。

回溯历史，可以发现劳动分红制度作为按劳分配形式在文革中一度遭到封杀。虽然时过境迁，劳动分红得以恢复，但是旧观念、旧包袱一直使劳动分红制度没有长足的发展和推广，只能将有关立法停滞在集体企业的有关规定内，而且即使是在集体企业范围内，也没有进一步的明确规定。究其原因，无非有三个因素在作怪，一是现在社会上仍然保留着对城镇集体企业和职工在监管上的歧视和限制。总觉得集体企业不能比国有企业更好，集体企业职工要低国有企业职工一等。集体所有制企业职工以前的工资水平低，所以劳动分红是作为工资的补充可以发放，但是现在集体企业职工已经有工资、奖金、社会保障，有的集体企业经济效益好，工资加奖金的水平比其他企业都高，年终又发放劳动分红的话，那集体企业职工的收入就太高了；二是放任和无视损害集体企业及集体企业员工权益的行为。由于现在的集体企业和集体企业职工数量远不如国有企业和私营企业，所以社会上往往忽视对集体企业和集体职工这部分小群体在立法、执法和司法上的保护；三是对待集体企业劳动分红这个问题上，不管是从企业的角度还是政府的角度一直以来还是有很强的责任包袱，并在实务中凭借错误的认识阻碍了劳动分红的适用。以集体企业为例，有人认为，公有制财产是不可分割、不可量化、不能分配到个人的，公有制企业的公有制属性决定了其不能给职工分配劳动分红的结果，一旦施行劳动分红就会背离社会主义正轨。有的人误解集体企业的分红仅限于入股分红，认为没有股金投入就不能分红。

所以，为了让劳动分红制度得以健康发展，国家应当尽快加强对于劳动分红制度的法律保护。

（二）参与劳动分红的主体不够明确

市场经济条件下企业的职工是自由流动的，职工队伍的成员及数量不是一成不变的，每位职工的工作岗位和劳动付出、贡献也有所不同，企业可能辞退能力差、工作不努力的职工，职工也可能辞职到其他企业工作，或因年龄、健康因素退休等，所以形成了参与劳动分红的主体不够明确的问题。

实践中，法律并未对劳动分红适用的主体予以明确，所以都是由各个企业根据自身情况予以确定，但难免会出现有失公允、损害职工合法权益的情况。一般来说，企业和职工对于在职职工有权参与劳动分红能够形成共识，没有太大的争议。日常在授予在职职工分红权时，企业无非要注意甄别在职职工是否有存在不劳而获或个人行为造成集体企业损失的情况，若存在上述情形的在职职工，往往会被企业限制和禁止享受劳动分红权。而各个企业规定参与劳动分红主体不能形成共识的情况主要集中在三类人，一类是集体企业退休人员，一类是集体企业离职人员，还有一类就是集体企业的领导。由于退休人员、离职人员虽然曾经是集体企业职工，但是他们在离岗后不再参加集体企业的共同劳动，能否享有劳动分红成为了一个值得商榷的问题。而集体企业的领导，他们一般都是由主管部门指派的，所以有人就提出集体企业由上级主管部门提名或者任免的领导不是职工，不能获得劳动分红。

所以，如果不能彻底明确参与劳动分红的主体，无疑会增加职工内部的矛盾，也会加大集体企业推行劳动分红制度的难度，损害到职工的切身合法权益，影响集体企业的发展。另一方面，由于集体企业职工的所有权身份关系在实务中并没有通过契约的方式进行固定，而企业和职工订立的劳动合同又不能涵盖集体职工全部的权益，特别是没有明确约定职工的所有权该如何行使和劳动分红权该如何分配。加上集体企业也没有通过内部制度明确离职职工、退休职工、集体企业领导的劳动分红问题，实践中一旦双方有争议就会产生大量的民事纠纷与诉讼案件。

（三）企业未将劳动分红制度规定在章程中

集体企业在70年的成长和发展过程中形成了独特的经营管理理念，努力探索出最有利于企业经营成果分配的制度，从而设立了劳动分红这一分配制度。集体企业通过劳动分红制度的采用使劳动者与企业的关系变得长远而和谐、公平而合理。

实践中集体企业适用劳动分红比较不规范，普遍都没有将集体企业劳动分红模式通过企业制度进行规范，更不用说将劳动分红的有关规定明确体现在集体企业章程中。各个企业大都是根据实际经营情况自主安排每年的劳动分红事务，一般是等年终审计报告出来后有利润才开始确定分红方案，然后将劳动分红方案作为一个单独的提案报企业职工代表大会通过后进行分配。集体企业劳动分红内部适用制度缺失与粗陋的现象，不仅容易引发职工群体不满的问题，而且也容易导致第三方质疑，特别是主管部门会提出并诟病集体企业中劳动分红运行的随意性、主观性及不公正性。

集体企业的章程作为集体企业内部管理的根本大法，劳动分红制度应当规定在章程中也是有法律明文规定的。根据《城镇集体所有制条例》的规定，收入分配方式必须要载明进集体企业章程之中，而劳动分红作为集体企业长期使用的分配方式，理所应当要规定在集体企业章程中，如果有企业没有将劳动分红的收入分配方式规定在企业章程中，而实际分配上又进行操作，在程序上是一种违法违规行为，必须要进行整改。

（四）劳动分红比例规定缺乏弹性、外部审批制度存在弊端

《城镇集体企业条例》第46条规定，企业应当按照国家规定确定劳动分红的比例。而现行有效的有关劳动分红比例和外部审批制度的“国家规定”的制定时间都比较早。有关劳动分红比例的规定是体现在1990年1月16日国家税务局下发的《城镇集体工业企业财务管理办法》（国税发〔1990〕006号）第七章“销售和利润的管理”第三点规定：“企业分配利润，要按大部分用于发展生产、小部分用于职工福利和奖励的原则进行分配，在保证生产发展基金所占比例不少于50%，奖励基金和分红基金之和不超过25%的前提下，各项基金的具体分配比例，由企业主管部门确定，并报同级税务机关备案。”第八章“专用基金的管理”第六条“分红基金”的规定：“（一）来源：按规定比例从企业分配利润中转入的部分。（二）使用范围：主要用于企业职工分红。分红办法由企业主管部门或企业根据有关规定研究确定。分红基金按规定发放后的余额，可转入职工福利基金使用。”有关劳动分红的外部审批制度体现在1990年10月22日国务院下发的《关于加强城镇集体所有制企业职工工资收入管理意见》（国发〔1990〕59号）第八点第三项、第四项规定：“国家对集体企业职工工资收入，实行由劳动部门归口管理、分级调控、分类指导的管理体制。(三) 地、市及其以下劳动部门负责贯彻国家的政策规定；审核本地区各行业职工工资收入管理的具体实施办法；会同税务部门商企业主管部门，审批集体企业标准工资、人均成本工资、工资基金使用计划，审核集体企业工资与经济效益挂钩方案；参与审核集体企业奖励基金、劳动分红基金提取比例。(四) 各级企业主管部门按照国家的政策规定，负责制订所属集体企业职工工资收入管理的具体实施办法；监督检查所属集体企业执行国家有关政策规定的情况。”

根据上述两个1990年的“国家规定”可知，劳动分红的比例最多不能超过可分配利润的25%，而且劳动分红要由企业主管部门来确定具体的分配比例和分配办法，其中分配比例还要报同级税务机关和地、市级劳动部门审核。

上述规定不但严重限制了劳动分红比例而且行政程序繁复，这种规定放到现在，首先明显违反了城镇集体企业的经营自主权，因为集体企业的职工（代表）大会有权决定劳动者的分配方式及比例。第二，一个劳动分红事项要由城镇集体企业的主管部门、税务部门、劳动部门三个不同的政府部门来审核一遍，像这种行政机关的多头管理必将造成劳动分红操作时间长，部门之间互相踢皮球，程序不明确、繁琐的情形的发生，严重影响城镇集体企业职工的切身利益。第三，从监管的角度讲，城镇集体企业经营的行业各不相同，居民消费收入水平已经与30多年前天差地别，对于劳动分红分配比例不超过25%一刀切的限制，显然不合理，也无法满足现代企业发展需要和劳动者对收入的需求，建议有关部门进行修改与调整。

（五）劳动分红缺乏第三方审计

根据《城镇集体所有制企业条例》的规定，集体企业有税后利润的，才可以进行劳动分红。《公司法》规定，分配当年税后利润时，要提取法定公积金并经过股东会决议后，才能进行利润分配。劳动分红作为集体企业重要的一项分配制度，主要围绕着是否达到分红条件，分红比例是否合理，谁有权参与分配、分配的标准以及能否最终实现分红目的等事项来构成一套系统的制度安排。

企业制定劳动分红制度及设计劳动分红方案应该本着依法依规和对企业、劳动者负责的态度进行运作。故劳动分红要公平合理合法，首先要在劳动分红前判断集体企业是否达到适用劳动分红的条件，而判断的关键在于核实企业财务数据能否客观、真实、全面地反映企业的盈余情况。实践中，集体企业往往在进行劳动分红方案制作之前并未将第三方审计纳入必经程序。而集体企业毕竟长期处于所有者虚置的状态，部分集体企业存在治理结构不健全、效率低下的问题，对于劳动分红缺乏有利的监督力度。若少了外部审计这道经济监督手段的有利保障，这无疑会使劳动分红存在重大的经济和法律风险。比如容易出现违规将企业利润全部分配掉的问题、超过规定比例多分的问题、内部控制人干预不分或者少分给职工的问题、甚至出现高管贪腐的问题。其次，由于劳动分红方案往往要经过上级主管部门的审核或监督，为了避免由于集体企业运作劳动分红方案存在诸如贪污腐败、不公平、不公正的侵害企业或职工权益情况的发生，如果等到上级主管部门在审核过程中发现，并由上级主管部门委托审计局等政府或社会第三方审计机关介入审计时，性质完全发生变化，一旦政府审计查出企业确有违法违规问题时，集体企业的生产经营和商誉必将严重受到损害。

所以，集体企业在发放劳动分红前，主动增加第三方审计程序来监督企业财务收支行为是一项非常有利和必要的措施。

四、完善和发展劳动分红制度的建议

劳动分红能够得以有序实施和顺利推广离不开内外两方面作用：一是有企业外部良好的法律政策环境，一言蔽之，就是要有适于城镇集体企业发展的法律法规与政策指导；二是企业要加强建立起一套以保护所有权与职工利益为主要内容的规章和制度体系。

（一）国家进一步明确和细化劳动分红的法律制度

国家非常有必要通过加强立法来弥补劳动分红制度的立法空白。由于目前社会上存在着大量对于劳动分红制度的误解，所以亟待法律进行拨乱反正和明确劳动分红的实质和特征。

首先，针对有的人提出劳动分红会动摇公有制基础的看法。法律应当向公众阐明一个正确的观点，那就是集体企业的劳动分红是职工劳动成果分配的一部分，企业是在留足了自身生产发展所必要的法定公积金后，在利润中划出一部分让职工获取劳动分红，这种分配方式并不会侵害到公有财产的部分，不会背离公有制企业的性质，反倒是按劳分配和共同富裕原则的最佳体现。其次，针对有的人将劳动分红与资本分红混为一谈的问题。法律应当明确劳动分红的法律概念和法律特征，避免公众对于两种截然不同的分红模式存有误解。其实，如果大家对分红制度有一定的了解就会发现劳动分红与资本分红存在实质上的区别。资本分红是股东按照其投资比例取得利润，他们分配到的是所雇佣的劳动者创造出来的剩余价值。而劳动分红无需劳动者以现金或其他实物入股，而是以参与劳动来分享收益。股金分红需要投入资金，以投入资金的数量作为分配依据。股金分配是以持股份额多的人则分配多，持股少的则分配少为原则；而劳动分红则是按照劳动数量、成果和贡献来分配劳动所取得的利润，只有实际参与劳动的职工才能获取劳动分红，提供的劳动数量多或者质量高的劳动者，才可以获得更多的分红金额，劳动分红的分配形式是受国家行政法规允许及保护的集体企业分配方式。劳动分红与资本分红根本上是两个不同的分红概念。再次，针对有人提出职工的收入已经有工资和奖金没有必要再发放劳动分红的错误观点，法律应当明确劳动分红与工资、奖金的区别，避免公众把劳动分红与奖金、工资混同对待。工资和奖金在以资本分配为主的经济环境下看似能够满足企业应偿付给职工个人劳动服务的全部对价，但是企业由劳动者创造的剩余价值事实上都被资本家剥夺了或者沉淀到了企业资金池中，这种一味保障资本收入的分配方式，从宏观上来说必然会减慢社会主义初级阶段提升到新阶段的发展速度，从微观上来说企业支付的工资和奖金仅是企业补偿劳动者提供劳动服务的一种分配方式，并不能涵盖劳动者创造的全部价值。随着生产力的发展和劳动者的觉醒，工资和奖金这种分配方式必将逐渐无法满足劳动者的需求，同时也会限制社会生产力的发展，故真正的社会主义公有制企业和任何有盈利的经济组织，都可以在分配中增加劳动分红制度的适用，让劳资关系和企业关系更加和谐和有序发展。

以上分析了国家应当进一步明确有关劳动分红的法律制度的重要性后，建立和完善城镇集体企业劳动分红的法律制度，具体可以从以下几个方面推进：一是建议在《民法典》《公司法》《劳动法》《税法》等法律法规中增加劳动分红内容，对于劳动分红的概念、特征及其适用的主体、对象、流程及责任等方面予以明确，待条件成熟还要适时配套增加制定劳动分红的实施细则。由国家宏观指导部门牵头，组织相关部门和机构，出台更多指导集体企业推行劳动分红的政策。以最终实现城镇集体企业依法规范运行劳动分红的目标，使得劳动分红真正意义上“有法可依”，得到健全的法制保护。二是法律应进一步加大对于在适用劳动分红制度中发现有违法或犯罪行为的打击力度。司法机关可以适时按照相关法律规定进行必要的严厉打击和追责措施。三是法律切实保障职工大会或职工代表大会行使职权，将整个劳动分红过程置于职工大会或职工代表大会的监督下。劳动分红方案的制订过程中必须有职工代表参与或必须充分听取职工的意见。劳动分红方案制订后，应该交由职工大会或职工代表大会讨论通过。劳动分红应依法实现职工的利益。

此外，除了进一步完善相关立法，司法机关在司法实践中还应发挥司法机关的独立性和司法权威性及对法律解释的能动性，对于法律未规定或者规定不明确的地方，我国司法部门应灵活运用司法解释和判例，对城镇集体企业的劳动分红作出具有指导意义的裁判和解释，以保证涉及集体企业劳动分红纠纷的公正解决。

（二）现有职工和特殊情况下的离职、退休职工有权参与劳动分红

劳动分红制度是集体企业所有权的实现形式，什么人有权参与分配？分配多少？都关乎集体企业所有权的实现问题。集体企业的职工不仅是劳动者还是集体企业的所有者，所以集体企业职工是可以享受劳动分红的。如何成为集体企业职工的条件并不复杂，而且《条例》规定得非常明确，只要“本人提出申请，承认并遵守集体企业章程，被企业招收，即可成为集体企业的职工”，这些职工包括现有职工、离职职工、退休职工。

在职职工享有劳动分红权是比较明确的，在职职工的劳动分红是基于劳动期间职工对于企业价值创造的贡献，并且和严格的岗位考核甚至末位淘汰结合起来，同时在职期间职工不能将劳动分红权利转让和出售给他人。在职职工唯一一种存在争议的是受上级单位委任或指派的集体企业领导是否适用劳动分红的情况。分析这种集体企业领导能否享有劳动分红时，关键看该领导有没有完成了身份的转化。如果其任职后仍然保留公务员身份或事业单位身份，那事实上他并未与集体企业形成劳动关系，而是与上级主管部门形成人事关系，他并不是集体企业职工，其履职的行为是与集体企业建立了一种委托代理关系、一种监管关系而不是合作劳动关系。如果集体企业仍存在未转化身份的集体企业领导，这无疑是人为地加大集体企业推行劳动分红制度的难度，这些领导碍于身份关系无法取得劳动分红，势必会阻碍集体企业职工获得劳动分红。但从目前集体企业的实际情况出发，上级主管部门提名或委派的企业领导，都完成了身份转化，直接与集体企业签订劳动合同，不再保留和享受公务员或事业单位人员身份及待遇；加上集体企业自主经营、自负盈亏，主管部门即使提名了集体企业的一把手，该领导也得由集体企业职工代表大会选举产生，劳动合同直接与集体企业签订，主管部门提名的集体企业领导的薪酬也是要由职工代表大会审议决定的；从职位发展及通道上，集体企业的领导无法像国企领导一样能够在国企或集体企业之间流转任职，也无法进入到公务员队伍，一般只能服务于该集体企业。所以这些领导是集体企业的劳动者，他在任职期间为集体企业付出了劳动，应当在任职期间享有劳动分红。

劳动分红能否适用于离职人员和退休人员，应该从尊重历史及企业实际情况出发，具体情况具体分析。应当肯定的是，没有集体企业职工个人的自愿组合和共同劳动，就没有集体企业的生存和发展，也没有集体企业的利润的产生。不可否认那些长期在集体企业工作后才离职和退休的职工对于集体企业能够存在大量的劳动积累作出的巨大贡献。如果劳动分红规定仅适用于在职职工，那么这些在集体企业工作多年的离职和退休职工的权益又该如何得到切实地保障？长期以来，有些集体企业盈利时并未向职工分发劳动分红，而集体企业职工加入集体企业时和在岗期间，均没有向企业作出要放弃参与劳动分红的意思表示；如今他们离岗，企业也并没有通过合理的对价回购其多年来的分红权益，法律亦未明确规定劳动分红的权益在职工离岗时自动失效的强制性条款。所以，符合条件的离职和退休职工仍享有劳动分红权。离职和退休的职工，离岗后企业仍根据盈利情况发放给他们红利，从性质上这种分配属于劳动分红，它是对于其在职期间劳动付出的一种偿付。如果职工因为无法在岗就不享有劳动分红，必然心生怨言，极端者还会通过上访、信访等方式表达个人意见，这对于集体企业公平、合理地推行劳动分红制度无疑是巨大的障碍，无形中也加大了劳动者之间的内部矛盾，产生大量诉讼案件。

当然哪些离职和退休职工应予以发放劳动分红，还要分情况分步骤的进行分析和安排。首先，要保障离职和退休职工权益，必须要重视集体企业存量资产的属性及作好该部分资产的界定工作。真正意义上的存量资产必须全部来源于集体企业的职工，不能来源于企业外部的其他人和国家。对于那些退还股金但是股金未包含增值的部分和集体企业长期“高积累”“低分配”滚存、沉淀下来的资产收益都应进行归集和核定。其次，应当注意存量资产量化会牵涉到企业与职工利益的调整，涉及到离职和退休职工、在职职工和经营者利益关系的调整，这些应由职工自己解决的事情，应当充分发挥企业和职工的主观能动性，政府做好必要的支持和监督工作。再次，集体企业经历了漫长的名为“职工所有”，而职工实是“一无所有”的时期，劳动者个体为企业的发展做出了很大的牺牲。参与劳动分红的对象理应包括企业存续期间的所有在职职工、符合条件的退休和离职职工，甚至包含已经死亡的职工。对于在集体企业顺利退休的职工，只要退休期间不再到其他企业兼职或者提供服务，有权继续享有企业发放的劳动分红，该劳动分红是作为其享受国家退休待遇的一个收入补充。对于离职前已经为集体企业提供长达10年以上服务期的职工，可以享有一定时期的劳动分红，该时期可锁定在该职工离职后到其重新就业或者享受退休养老待遇前，劳动分红的金额可以参考这一过渡期间本市生活保障水平标准。从次，企业制定离职、退休劳动分红的具体标准时必须要科学，由于不同工龄、不同岗位的职工对集体资产的贡献大小不一致，企业应该系统地分析和设置劳动分红的标准，才能使劳动分红量化时保证每个收益的职工个体能够获得合理的红利。最后，企业每年内部预先在利润中划定出保留给离职、退休人员用于劳动分红的资金，必须做到专款专用。集体企业可以将上述资金委托集体企业工会或退管会进行持有，也可以设立基金会代为持有。该项占比份额形成的收益也应当作为发放给离职和退休人员的劳动分红进行专款专用。

（三）企业以章程形式规定劳动分红制度

企业制度具有的明示性、稳定性及规范性的特点，有助于提高劳动分红的公信度及保护力。集体企业应该加强其内部管理制度的梳理及完善，特别是对于企业内部制定的劳动分红制度必须依据现有法律法规政策加以完善，并落实规定到企业章程和制度中。

集体企业的财富积累是通过一代又一代的劳动者努力奋斗换来的，一代劳动者的优良品质和成功经验可以通过传帮带教导给新一代劳动者，但是随着人口流动性的增强，真正的传承必须依靠企业完善的管理体系和制度来保障。劳动分红关系到所有集体企业职工的切身利益，由企业通过民主程序将劳动分红以企业规章制度的方式呈现及固定具有重大的意义。

具体建议如下：第一，将劳动分红制度规定到各个集体企业的章程中。章程作为企业的“根本大法”，有利于防止集体企业劳动分红在大方向、大原则上出现朝令夕改的问题；同时劳动分红制度作为企业章程内容后，其制定、修改必须经过职工（代表）大会审批通过，可以有效避免涉及到职工切身利益的劳动分红事项被人为地降低内部审批层级，被管理层操纵情况的发生。第二，劳动分红制度要规定得明确及具有可操作性。集体企业要建立现代企业制度，规范治理，减少“人治”，非常重要的一点就是要将已经法律化的权利义务在企业制度中体现得更具有操作性，并能够有效地解决企业实际问题。制度中应明确规定适用劳动分红的基本原则、基本内容和具体操作流程，包括劳动分红适用的条件、范围、标准等。集体企业制定的劳动分红制度要坚持按劳分配的原则，实行多劳多得、按劳取酬，奖惩并重，充分调动劳动者的积极性，形成集体企业的活力机制、激励机制与约束机制的有机结合，坚决摒弃在职工利益分配上重蹈“平均主义”和“大锅饭”的覆辙，使职工的劳动报酬与个人的劳动贡献和企业的经济效益紧密联系在一起。第三，要在企业入职等内部培训中加入劳动分红制度的内容。让集体企业全体职工都知道集体企业的优点和按劳分配的特点，鼓励和激发劳动者的劳动积极性和创造性，从而为企业创造更多的财富。综上，企业应当充分地认识到劳动分红规章制度建设的重要性，加强劳动分红的制度化建设，真正做到劳动分红有章可循，从根本上提升集体企业职工权益保护的管理水平。

（四）进一步明确政府与企业在劳动分红制度化建设的权限

由于集体企业的政府主管部门并不是集体企业的出资人，集体企业虽然也是公有制企业，但它不同于国有企业，它成立依靠的资金来源不是国家或者政府，而是依靠企业的职工自给自足、结余自留、独立经营、自负盈亏发展起来的，它每年的利润都不用上缴财政。有关集体企业劳动分红属于集体企业分配事项，应当由集体企业和职工自己来决定，从现行法律法规的内容及立法目的来看，上级政府主管部门对集体企业和联社的关系仅限于在适用国家法律法规方面的指导、协调、服务层面上和对集体企业和联社能否保值增值的监督、检查层面上，所以政府主管部门只能对企业劳动分红如何适用法律进行一定的指导和监督。

根据《条例》第五十五条、五十八条、六十一条规定，“国家保护集体企业的合法权益。任何政府部门及其单位和个人不得改变集体企业的集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权，不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不得干预集体企业的生产经营和民主管理权。任何单位或者个人违反本条例规定，向集体企业摊派或者侵吞、挪用集体企业财产的，必须赔偿。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由有关主管机关根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”如前述法律所规定，政府主管部门应该严格根据“依法行政、越权无效”的基本原则，采取合理、适当的方式对集体企业进行指导、监管、服务，所有的行政行为都必须遵守国家法律、法规的规定，不得违法或超越上述规定进行监管。集体企业与政府部门的关系是公权关系而不是私权关系，对于政府部门一定是要遵守“法无授权即禁止”的原则。

建议我国法律应当进一步明确政府对于集体企业的指导监管职责的内容与范围，对于政府出现的违法行政行为应当进一步加大追责与制裁。同时，亦希望各级政府部门能审慎、认真地考虑出台的政策是否切实可行。现在国家都在倡导精准行政，建议集体企业主管政府应该对于集体企业分配自主权方面出台相关必要的政策，进行合理的监督与指导。比如可以要求集体企业在劳动分红之前委托第三方独立审计机构对于该事项进行专项审计，以便集体企业合理确定可分配金额；其次，审计报告及分红方案应该报上级主管部门备案或者审核，主管部门也可以采取对于劳动分红的发放情况予以定期、不定期的抽查，通过这种监督方式防止发生侵害集体企业或集体企业职工权益的事件；第三，也可以对于受其主管的企业下发一些特定的、有效期在三年或者五年的短期、阶段性指导意见，指导集体企业在一定期间内如何更加合法合规地操作劳动分红事项。

（五）劳动分红前引入独立第三方专项审计

虽然目前法律仅规定上市公司利润分配前要进行第三方审计，但是劳动分红毕竟是事关企业利润分配的重大事项，实践中也是非常有必要增加外部审计流程，从而监督和保障企业规范地进行劳动分红的。劳动分红作为企业利润分配的重要方式，为了能够有效保障企业民主决策机构——职工代表大会做出正确的分配决策，主管部门能够有效地对于每年企业上报的劳动分红方案予以审核批准，应当在有关集体企业的政策和制度中增加审计报告作为劳动分红方案的附件，以防止出现不必要的因素导致违法、违规或不合理增加或者减少利润分配的金额和比例的情形。

现代企业管理制度倡导的是将企业的决策机构、管理层、内部审计和外部审计作为法人治理的四大基石，而健全的法人治理离不开这四大基石的相互协同。其中，外部审计是社会公认的杜绝财务造假和监督、制约腐败的最好方式。实务中没有审计查不清楚的账务。外部审计能够有效起到为企业查错纠弊、评价责任、维护财经法纪、改善经营管理、提高经济效益等作用。特别是审计单位提供的专项审计报告具有权威性、独立性、客观性是企业决策的重要依据。所以，劳动分红前引入第三方审计确有必要。

另外，之所以要倡导劳动分红前引入独立第三方专项审计还有以下几个原因：第一，第三方审计能够很好地加强企业外部治理功能，缓解由于财务信息不对称导致的职工（代表）大会与管理层冲突。毕竟负责审计的注册会计师极具独立性，既独立于被审计单位，又独立于审计委托人。加上近年来，我国不断加大力度规范财会审计工作的法律建设，注册会计师的独立性越来越强，审计报告的权威性、中立性、客观性、公正性也越来越强。会计事务所在接受委托时必须要考虑到自身的声誉和发展，不会为了单纯的劳务报酬而铤而走险，出具不客观、不真实、不公正的审计报告。一旦审计报告出现问题，不仅影响事务所也影响到注册会计师个人。为了一个委托事项使审计单位商誉受损或会计师身败名裂的后果都非常不值得。第二，审计工作做到位了，可以充分抑制企业管理层的短视行为。外部审计主要聚焦在企业的整套财务流程及与财务信息是否合法，有无违背道德和社会规范上，所以在企业劳动分红方面，外部审计能够跳出企业本身来审查劳动分红的合法合理性及可能存在的潜在风险，能够避免企业因“当局者迷”而导致的决策失误，或者高管恶意利用权利侵占职工应有的劳动分红的问题，可以增长企业综合盈余管理能力，推动企业具备长期增长的决策能力。第三，外部审计可以很好地发挥信号传递功能。劳动分红前通过专业的第三方审计，可以向广大职工和上级主管部门释放一个信号，即企业的方案是依据独立的第三方专业审计后的结果，具有公信力和客观性，不存在虚假和偏袒等人为操作情形，可以更好地获得受益方和监管方的认可和信服。

最后，企业如何选择第三方审计机构必须经过相应的民主程序。比如应该根据企业利润和拟分配的劳动分红金额的大小，分别采用不同的选聘方式，例如招标、邀请议价、询价等方式。其中邀标、邀请议价或者市场询价的方式，建议优先考虑从政府指定或推荐的中介机构备选库名单中择优纳为候选单位，最终经过民主程序选定信誉好、上规模、专业程度高、服务态度好的会计师事务所作为审计单位。

城镇集体企业的劳动分红制度具有重要的法学研究意义。从微观来看，集体企业资财的形成与职工的劳动付出密不可分，它是一种“生于斯、长于斯”的关系。要研究城镇集体企业所有权分配问题，必然不能忽略劳动分红制度。实践证明，劳动分红制度通过生产资料与劳动者直接结合，实现了“恒者有恒田，有恒产者，有恒心”的千年古训。两者互为因果、相得益彰，即企业和职工为了共同目标、共同出资、共同努力、共享收益，在利益的驱动下，企业有了内生的动力，职工有了归属感。在此合力的作用下，使企业在激烈的市场竞争中焕发活力，继而做大做强。

从宏观上来看，中国要实现共同富裕，不仅要会做大“蛋糕”，更要会分好“蛋糕”。在城镇范围内的企业（不论是国有、集体还是民营、外资企业）就职的广大职工，都是实现国家共同富裕的中坚力量，其收入结构和水平是社会收入与消费结构合理化的稳定器。目前企业职工的主要收入来源是劳动收入，但劳动收入与财产收入两级分化的问题已然成为横亘在共同富裕进程上的拦路虎，而劳动分红制度毋庸置疑地将成为改善中国目前贫富差距不利格局的一个重大突破口。将劳动分红制度上升到国家立法立规层面上进行规定与保护，能够切实推动社会财富的公平分配，防范社会不公、资本暴力、腐败寻租等问题。

目前中国市场经济正处在经济转型期和新旧动能转换期内，从党的十八大以来的一系列政策来看，国家正在积极推进社会各种经济组织形成科学合理的收入分配格局。同时，民众也意识到改善社会分配方式能够有效提升劳动生产率、激发市场活力。未来的几十年，国家仍将会不遗余力地重点推进不同社会主体财产权利的保护和加强所有权制度的法律建设和收入中的初次分配和再分配的体制建设，这不仅是大势所趋，也是民心所向。国家宪法和法律确立的按劳分配原则不能仅仅停留在一个单纯的法律或政治口号上，相信劳动分红制度的研究和推广将会成为法学研究持续关注的方向和热点。

城镇集体企业发展到今天整整70年，它的发展历程是中国政治、经济、法律发展的一个缩影。鉴古知今，集体企业所有权主体的中国特色及特殊性，有它的优点也有它的缺点，应当客观地进行分析和评判。法学界应当尊重集体所有制的原则及制度设置、尊重集体企业的独立法人资格，尊重集体企业职工的劳动产权，尊重集体企业职工的劳动分红权，只有这样才能真正地推动集体企业理论和立法的完善及进步。集体企业没有拿国家、政府一分钱，自收自支、自负盈亏的发展壮大起来，企业职工谈的最多的是奉献和自立；领导、厂长和职工之间给予最多的是支持、关怀与传帮带。劳动分红作为城镇集体企业重要的分配形式，只要集体企业、集体企业联合经济组织没有被注销，就有新的劳动者在集体企业中形成对劳动分红权的合法权益，法律和理论界应当允许劳动分红制度得以优化、执行和发扬光大，为集体企业适应新的时代发展而发挥优势。