集体经济是我国经济发展的重要组成部分，是实现社会主义公有制经济的重要力量。发展集体经济是坚持和完善社会主义基本经济制度的一项重要举措，对国民经济和改革开放具有重要作用。

2021年2月5日，上海市政府发布沪府〔2021〕14号文《关于进一步完善上海城镇集体资产监管深化集体企业改革发展的指导意见》，就进一步完善上海城镇集体资产监管，深化集体企业改革发展，“明确指导思想、基本原则和主要目标，完善城镇集体资产监管体制，优化城镇集体资产布局结构，理顺城镇集体企业产权关系，建立健全城镇集体企业现代企业制度，推动城镇集体企业与其他所有制企业融合发展，支持城镇集体企业改革发展”等方面提出了指导意见。《指导意见》以市场化、专业化、集约化、法治化为导向，对上海城镇集体经济进行了顶层设计和制度创新。如何以《指导意见》为指导，促进上海城镇集体经济高质量发展，是我们面临的新课题。

笔者结合最近几年的工作体会，提出“三持原则”：即一要保持集体资产共同共有特性；二要支持以市场经济为导向；三要坚持集体企业的特点和特色。在这个基础上，结合当前上海城镇集体经济发展实务操作中遇到的问题与困难，提出八个方面的思考与建议。

一、集体产权界定方面。

上世纪90年代，全国开展了一轮集体企业清产核资工作，其后，上海进行了集体企业产权界定工作，由上海市集体企业产权界定办公室负责，相关文件集中发布于1996-2002年。这项工作停止之后，集体企业产权界定办公室停止履职，其牌子保留在上海市国资委。目前，上海集体企业没有通道可以申请产权界定，一定程度上影响了集体企业深化改革工作。

建议恢复上海的城镇集体企业产权界定的具体工作，更新集体产权界定的有关文件，产权界定结果的审批权继续保留在市国资委（上海市集体企业产权界定办公室）。集体产权界定工作政策性强，需要熟悉集体历史和政策的部门具体操作，建议市属集体企业产权界定的具体工作可以落实到上海新集体经济合作联社（上海联社）；区属集体企业产权界定由各区集资委负责。

二、集体产权交易方面

市场经济条件下，集体产权交易频繁。集体产权应全部进入上海市联合产权交易所进行集中、规范交易，不得自行进行场外交易，进行交易前须经有资格的评估机构进行资产评估，由集体资产的产权主管部门确认后方可交易。集体资产产权交易方式上，对社会法人一般以挂牌竞价交易方式，同时在集体对国有、集体对集体，集体对本集体企业骨干员工持股，建议采用灵活交易方式，可以采用非挂牌协议转让方式交易，这样有利于促进集体产权交易流通顺利进行，提高效率。

三、集体资产权证变更方面

为推动集体企业改革改制，建立现代企业管理制度，许多非公司制集体企业改制为有限责任公司后，碰到的最直接事项是其持有的房地资产权证更名，涉及到契税、土地增值税免征政策。根据财政部、税务总局2021年第17号《关于继续执行企业事业单位改制重组有关契税政策的公告》，财政部、税务总局2021年第21号《关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的公告》精神，只要原企业投资主体存续并在改制后的公司所持股权比例超过75%，并且改制后公司承继原企业权利、义务的，改制后企业土地、房屋权证变更名称，免征契税和暂不征收土地增值税。成立于1958年的上海民族乐器一厂一直是集体所有制企业，2021年改制为有限责任公司后，经申请享受了这两个公告的政策红利，有力地支持了集体企业改革发展。上海其他城镇集体企业的改革改制，应该可以依照执行。

四、股份合作制企业深化改革方面

在劳动者的劳动和劳动者的资本“两个联合”倡议下，建立股份合作制企业和建立职工持股会，曾经一度成为深化上海城镇集体企业改革的主要路径。

股份合作制企业是以企业职工出资为主构成企业法人财产，合作劳动，民主管理，按劳分配和按股分红相结合的企业法人。股份合作制企业，曾一度成为体现集体特点、使“职工有其股”的重要方式。但随着社会主义市场经济完善以及《公司法》修订，2010年7月上海市人民政府沪府发〔2010〕27号批转市发展改革委《关于进一步深化本市股份合作制企业改革指导意见》的通知，要求股份合作制企业根据自身情况，自主选择改革形式，一是进行公司制改制；二是维持并进一步完善股份合作制；三是依法平稳退出市场；之后两次发出通知，将有效期延长至2025年7月20日。

从目前市场经济发展要求和股份合作制企业实际运行中遇到的困难来看，对持续经营的股份合作制企业应积极鼓励进行公司制改制，这样可以保护集体资产，稳定经营生产，关怀企业各类职工。

股份合作制企业进行公司制改制，我们认为可以实施五个步骤：一是理顺企业资产关系，可以由代表集体资产的股东和企业骨干员工设立的有限合伙企业一起按协商价格收购个人股和集体股，收购集体股取得的资金设立集体保障金，确认人员范围，专款专用，没有继承权，委托改制后企业工会负责管理，制订管理办法，用于确认范围内的在职和退休人员，发放福利金、医疗求助金、敬老金、帮困补助金等；二是合理评估企业资产，以确认的价格为基础，双方协商确认收购价格；三是严格改制程序，必须召开股东大会和职工代表大会通过改制方案，通过的改制方案报上级集资管理部门备案；四是规范股权交易行为，股权交易以非挂牌协议转让方式，进入上海市联合产权交易所进行集中交易，出具交易凭证，以便后续的工商登记变更；五是在职员工重新签订劳动合同，因由股份合作制企业改为公司制企业，原企业与职工终止劳动关系，可以依法进行经济补偿。

五、职工持股会深化改革方面

职工持股会是由企业工会下属从事内部职工持股管理，代表持有内部职工股的职工行使股东权利并以企业工会社团法人名义承担民事责任的组织。随着社会主义市场经济完善，现代企业制度的建立完善，其不符合《公司法》要求，不匹配不规范的问题较多，又没有相关政策指导，致使处置遗留问题没有方向。如何进一步深化改革？对当初建立持股会时没有进行原企业资产评估或者评估存在明显瑕疵的，建议将职工持股会股权由控股大股东收购，不进行资产评估，交易价格也不与净资产挂钩，可以参照职工持股会最近三年内部转让价加权平均确定收购价，以非挂牌协议转让方式，进入上海市联合产权交易所进行集中交易，出具交易凭证，以便后续工商登记变更。

六、资产评估价格确认方面

根据沪国资委改革〔2020〕240号《关于改革国有资本授权经营体制的实施方案》，2021年4月25日市国资委同意授权上海联社开展评估备案，要求严格按照评估管理有关法律法规，进一步加强资产评估管理，落实企业审核责任，认真做好相关评估备案工作。具体有五个方面工作：一是确定评估基准日和相关准备工作；二是从评估单位目录中投票选评出评估事务所；三是评估事务所进场评估，出具评估报告；四是由组织专家评审会，通过评估报告；五是填报《上海市国有资产评估项目备案表》。

七、企业骨干员工持股方面

我们鼓励集体企业积极开展员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，特别在混合所有制企业改革过程中，积极实施关键岗位管理者、核心业务骨干等员工持股，在企业内部构建“利益+监督”的管理机制。

可以采取的形式：一是增资扩股；二是出资新设；三是收购股权。企业骨干员工可以通过个人名义直接持股，也可以通过公司制企业、有限合伙企业、资产管理计划等持股平台持有股权，持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动。

对照国资发改革〔2016〕133号《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，一是员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值；二是员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。考虑集体资产共同共有的特殊性，希望在两个方面有所突破：

一是入股价格。集体企业搞混合所有制，如果出让价格严格按评估值，则对已经为原企业发展作出了贡献的骨干员工新持股进入的激励作用和鼓励作用不明显，建议按照评估值向下浮动10%作为入股价格，体现对骨干曾经贡献的认可。

二是持股比例。可以执行员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，但集体企业主要经营者在经营管理方面往往起关键性作用，只要本人愿意出资，持股可以突破总股本的1%，以不超过员工持股总量的10%为宜，以调动主要经营者积极性。

八、集体企业工资总额管理方面

当下的集体企业，几乎都为竞争类企业，工资决定机制方案制订和机制执行，应坚持由本企业全体职工代表大会讨论决定。同时，应该将企业经营者的工资薪酬区别于普通职工，实行既相联系又区别对待的政策。主要体现在三个方面：

一是建立企业员工基本工资与价格指数挂钩和效益工资与净利润上下浮动制度。第一，同当年价格指数挂钩，每年基本工资一般保持与价格指数CPI同步增长；第二，同企业经济效益挂钩的上下浮动，每年效益工资增长幅度一般不超过净利润增长幅度，净利润减少适度下降，但减少时需要考虑CPI、缴费基数提高等因素。

二是企业经营者工资年薪同企业经济效益挂钩制度。第一，企业经营者（指总经理、副总经理等）每月基本工资按年薪比例相对固定发放，一般不与当年价格指数挂钩；第二，企业经营者工资年薪直接同净利润挂钩机制，效益提高当年工资年薪增长，幅度一般不超过经济效益增长幅度范围确定，效益减少当年工资年薪同比下降。