我国城镇集体所有制经济随着新中国的成立，已走过了70多年的发展道路。从上世纪50年代初期社会主义改造兴起的手工业合作化运动，到计划经济下的国有扶办集体企业，以及改革开放后在探索中国特色社会主义道路中涌现出的多种形式的新型集体经济，为推动我国经济社会的发展发挥了积极作用。回顾历史，我国城镇集体经济每一个阶段的改革、创新、发展，始终离不开党的理论和路线方针政策的指引和支持。在中国共产党建党100周年之际，回顾重温党对集体经济的有关重要论述以及理论政策，不仅能够坚定我们对发展壮大集体经济是党的一项基本政策的理论自信，更能坚定我们继续发展以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主要特征的新型集体经济的道路自信。

一、党对集体所有制经济理论和政策的重要论述

新中国成立伊始，毛泽东在党的七届二中全会上提出了新中国社会主义建设的各项方针，其中对发展集体（合作）经济的重要性作了精辟的论述，他指出“合作社是以私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织。单有国营经济而没有合作社经济，我们就不可能领导劳动人民的个体经济逐步地走向集体化，就不可能由新民主主义社会发展到将来的社会主义社会，就不可能巩固无产阶级在国家政权中的领导权”。

为避免当时社会主义手工业和个体经济的改造不顾具体情况，采取千篇一律的错误形式，1956年党的第八次代表大会报告指出，在手工业和其他原来的个体经济的改造工作方面，必须根据各行各业的特点，采取不同的形式，分别地解决各种合作组织在发展中的具体问题。在这里，不顾具体情况，采取千篇一律的形式，是错误的。一部分的合作组织在适当的条件下，将要发展成为国营企业或者并入国营企业；一部分的合作组织将在长时期内保持生产资料的集体所有制；而另一部分的合作组织，则将在社会主义企业的管理下保持各负盈亏的经营方式。

1978年是中国共产党历史上具有深远意义的伟大转折之年，党的十一届三中全会的召开，开启了我国改革开放的序幕。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“集体经济是社会主义经济的重要组成部分，许多领域的生产建设事业都可以放手依靠集体来兴办。”“当前要注意为城市和乡镇集体经济和个体经济的发展扫除障碍，创造条件，并给予法律保护。”

1987年，党的十三大报告指出：“在公有制为主体的前提下继续发展多种所有制经济。社会主义初级阶段的所有制结构应以公有制为主体。”“公有制经济本身也有多种形式。除了全民所有制、集体所有制以外，还应发展全民所有制和集体所有制联合建立的公有制企业，以及各地区、部门、企业互相参股等形式的公有制企业。”

1992年党的十四大召开，明确提出社会主义基本制度要以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，其他所有制经济作为补充。党的十四大报告指出：“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营。国有企业、集体企业和其他企业都进入市场，通过平等竞争发挥国有企业的主导作用”。此后，在党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立市场经济体制问题的决定》中，进一步指出“公有制的主体地位主要体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济的命脉及其对经济发展的主导作用等方面”。

从上世纪90年代后期开始，我国对国有企业实行了“抓大放小”的调整，鼓励兴办股份制、股份合作制企业，以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为特征的新型集体经济逐步出现。对于改革中涌现的新型经济组织，1997年党在十五大报告中指出：“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”报告还明确指出，我国社会主义初级阶段的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有和集体成分。集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分。集体经济可以体现共同致富的原则，可以广泛吸收社会分散资金，缓解就业压力，增加公共积累和国家税收。要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的发展，这对发挥公有制经济的主体作用意义重大。

跨越新世纪，党的十六大召开并再次重申，集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用；要深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”2007年，党的十七大报告提出“推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济”“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织”。

加快完善社会主义市场经济体制，构建以国有经济和集体经济组成的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是我国作为社会主义初级阶段长期发展的基本国情。2012年，党在十八大报告中指出：“要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。”

2017年党的十九大召开，这是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次重要会议。大会确立的习近平新时代中国特色社会主义思想，是马克思主义中国化最新成果，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是实现中华民族伟大复兴的行动指南。党的十九大报告鲜明地提出了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标。为实施好乡村振兴战略，党的十九大报告指出，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。2019年，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要把深化农村产权制度改革、发展农村集体经济、完善农村基本经营制度作为坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展的重要任务。

二、我国城镇集体经济探索和实践的发展历程

城镇集体所有制经济在70多年的发展过程中，曾为我国经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。在新中国成立之初，为了把生产资料的私有制改造成为社会主义的生产资料公有制，恢复国民经济，建立我国社会主义制度的经济基础，党和国家对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义改造，支持走集体经济道路，在城镇组织了手工业生产合作社及实行公私合营、在农村组织了农业生产合作社。1953年，全国初步建立起手工业合作社组织4806个，社员29.8万人；到1957年，全国手工业合作社发展到10.64万个，社员491.9万人；全国轻工集体工业总量137.6亿元，占全国轻工业的19.55%。至此我国集体所有制经济基本形成，并促进了工农业和整个国民经济的发展。然而1958年在“一大二公”思想的指导下，一大批手工业合作社转为国营企业和“大集体”，大批合作商店并入国营商店，小手工业者几乎消灭殆尽，集体企业职工退股并取消了个人所有，集体资产“归大堆”，集体企业套用国营模式。

1961年，党中央发布《关于城乡手工业若干政策问题的规定（试行草案）》，以纠正手工业政策中的“左”的错误，规定在整个社会主义阶段，手工业的主要所有制形式应是集体所有制，提出此前已改为全民所有制的，一般仍应恢复原来的手工业合作社或者合作小组，应当积极发展城市家庭手工业，允许个体手工业者自由支配个人收入等，给集体经济的重新发展带来了契机。但是整个60年代，由于“左”的思潮和文化大革命影响，我国集体工业发展缓慢，占全国工业总量的比重一直徘徊在10%左右。

1978年党的十一届三中全会召开后，我国确立了以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的方针政策，进入了社会主义建设新时期。针对当时国民经济状况和就业压力，党和国家提出广开门路、安置就业、大力发展集体经济的方针，并制定了一系列扶持集体经济发展的政策，进一步明确集体经济在国民经济发展中的地位和作用，各行业各种形式的集体经济得到了扩大发展的政策机遇，许多大中城市陆续把发展集体经济作为振兴地方经济的战略措施，我国集体经济得到了快速的恢复性发展。到1985年，全国集体企业已发展到36.8万个，占全国企业总数的79.4%；职工人数达到2653.3万人，占全国总数的41.3%；工业总产值达到2300亿元，占全国总产值的26.3%；利税达到311亿元，占全国工业企业利税总额的18.7%。1991年，国务院发布《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，在党和国家的政策鼓励下，集体经济得到了进一步发展。1994年，全国集体工业总产值达到31434亿元，占全国工业总产值的40.9%，首次超过了国有工业。从1994年到1996年的三年间，我国集体工业总产值都超过国有企业，并在各种经济类型中居于首位，达到历史最高峰。

在上世纪整个80年代和90年代初期，我国城镇集体经济占到全国的15%以上，就业人员占全国城镇就业总人数20%以上、新安置劳动力30%以上。这一阶段我国集体经济已经发展到了相当大的规模，在国民经济中的作用与地位仅次于国有经济，在发展生产、繁荣市场、扩大就业、出口创汇、增加税收、改善人民生活、促进社会安定等方面发挥着难以替代的积极作用，成为推动我国经济社会发展的一支重要力量。

但是随着改革开放的深入和所有制形式的多样化，我国城镇集体所有制企业自上世纪90年代中期后逐渐失去了政策优势，企业体制和素质也开始出现不适应市场竞争需要，发展举步维艰，一部分集体企业陷入了积重难返的困境。1997年，我国集体企业开始全面改制，一些发达地区的集体企业探索实施了公司制、股份合作制改革。1998年，由国家经贸委、税务总局、工商局等部门联合对全国城镇集体企业进行了清产核资，在当时46万户规模以上城镇集体企业中，真正算得上集体所有制的占总数的60%不到，其余的40%多都已改变了企业性质或企业形态。到2000年底，我国大部分地区的集体企业改制已达到50%左右，改得少的地区也达到20%以上；轻工集体企业改制成为股份合作制、有限责任公司等产权多元化的企业占改制企业总数的78%。这一时期，我国城镇集体经济不仅相对地位下降，而且绝对规模也趋向萎缩，尤其是就业功能减弱、职工收入减少更为突出。从1991年到2001年，我国集体企业户数从338.2万户降至220.9万户，年均降速超过10万户；从业人员从3628万人降至1241万人，年均递减200余万人。集体企业职工的生活十分窘迫，2001年我国城镇在岗职工年平均工资是10453元，而集体企业职工仅为6667元，低于平均水平40%。在1992年到1999年期间，我国集体企业工业总产值占全国的比重还基本保持在35%左右，但是到2002年集体企业所占全国工业总产值的比重已下降到了9%，而到2003年仅为9458.7亿元，只占全国工业总产值的6.6%。十多年间我国集体经济的产值、资产、职工人数及企业个数等均大幅度萎缩，这种情况是由多种因素造成的，除兼并、出售、破产、终止清盘等原因外，其他更多的则是在市场竞争中由于无力竞争而被自然淘汰。虽然这一时期我国集体企业工业总产值呈下降趋势，但在城镇集体经济制度变革、体制创新中，也有一批企业通过改革改制发展壮大，比如青岛海尔集团、广东美的集团、山西运城制版厂等，这些企业呈现出的共同特点是通过建立多种形式的新型集体经济，真正体现了劳动者“自愿组合、互助合作、共同劳动、独立经营、共享劳动成果”的合作经济原则。

2003年，党的十六届三中全会提出要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。到2004年底，我国集体资本已有41%分布在各类混合所有制经济中。这期间，以集体资产、职工资产参股、控股与国有资产、私人资产共同组建的混合所有制企业应运而生。2004年到2010年，我国集体企业产权制度改革取得积极成效，集体企业资产结构单一的状况明显改变，企业集体资本、职工资本以及社会个人资本、法人资本相互融合，我国集体资本总量的42.9%已融入到各类所有制企业中，股份合作制、公司制和其他混合所有制等多种形式的新型集体经济组织得到较快发展，集体企业民生问题也得到了有效改善，在岗职工收入年均增长15%左右。2013年，党的十八届三中全会进一步提出要积极发展混合所有制经济，明确国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。从2003年提出发展国有、集体和非公有资本等参股的混合所有制经济、使股份制成为公有制的主要实现形式，到2013年提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，这是党的重要理论创新，也为集体资本积极参与混合所有制经济发展指明了方向。这一阶段，我国集体企业通过混合所有制经济改革，建立了产权清晰、机制灵活、管理民主的新型集体经济企业制度，集体经济不断发展壮大。2014年，全国集体控股企业实现主营业务收入28279.6亿元，同比增长4.1%；利润总额1837.8亿元，同比增长2.4%；2015年，全国规模以上集体企业资产总计5141.4亿元，实现主营业务收入6947.5亿元，实现利润总额507.5亿元。

党的十九大召开后,我国城镇集体经济改革发展又进入了一个新的阶段。与集体经济发展辉煌时期相比，目前我国集体经济的体量的确在缩小，集体经济的社会地位作用似乎也在减弱，但如果用社会主义初级阶段的市场经济体制下的发展标准来重新审视，集体经济仍具有生存和发展的优势和必然。一方面，集体所有制仍然是我国社会主义公有制经济的重要组成部分，是体现社会主义制度优越性的一种重要形式；另一方面，党和国家的路线方针政策依然支持和引导着集体经济的发展，并把发展壮大集体经济作为实现社会主义共同富裕的一项重要保障。当前，集体经济仍然可以在广泛吸收社会分散资金、缓解就业压力、增加公共财富和国家税收方面，发挥着重要作用。

回顾集体经济的发展历程，始终是离不开党和国家的理论、政策的指引和推动，特别是中国共产党在各个历史时期对集体经济的有关重要论述，更是反复强调了集体经济是公有制经济的重要组成部分，在国民经济和社会发展中具有重要的地位和作用。因此，在我国生产力尚处于不发达的社会主义初级阶段，在今后很长的一个历史时期，必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，还是要继续发展以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主要特征的多种形式的集体经济。

三、当前我国城镇集资集企面临的主要问题

我国城镇集体资产、集体企业经过70多年的探索发展，虽然在不少地方和许多方面取得很大进展、成效和经验，但是也必须看到，随着改革的深化和政策环境的变化，由于在理论和实践方面的不深入，在法律与政策方面的不完善，当前依然存在许多困惑和局限，反映出许多深层次的问题，对新时代进一步推动集体济经改革发展形成了瓶颈和障碍。

1.政策法规支持不足。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》自颁布以来已经30年，这期间我国城镇集体经济出现了很多新变化，《条例》中有关企业形式、成员范围、治理结构、决策方式、分配制度、资产管理等不少内容已经滞后于当前多种形式的新型集体经济改革发展的实践。目前国有经济、民营经济都有相应的政策依据、非常清晰，但唯独城镇集体经济还缺少国家层面相关政策法规的支持。

2.产权主体责任不明。一方面是集体资产产权主体不明，有些省市的集体资产现状是既有区域的集体资产，也有街道的集体资产、企业的集体资产，存在国有资产与集体资产交叉使用的情况；另一方面是集体经济在发展过程中，经历了合作社、合作工厂、集体企业等多种形式，资产积累过程复杂，往往对应的产权主体已经缺失或者模糊，造成了集体资产界定困难、产权量化对象难以厘清的现状，同时还存在一部分不可量化的资产。

3.资产随意处置严重。由于缺乏政策法规的保护，一些优势集体资产，往往通过平调或侵占被逐步迁移到其他经济成分中去；还有一些集体资产在使用过程中，未经严格审核就随意处置使用。此外，集体企业的无形资产由于不像有形资产那样看得见、摸得着、算得清，流失的渠道更是多而复杂。集体资产的严重流失，不仅使集体企业和职工权益受到侵害，其严重结果，可能会使集体经济逐步走向消亡。

4.企业整体实力趋弱。城镇集体企业的投资规模、产业层次、综合实力相对居于弱势地位，并且融资困难，特别是中小企业更面临发展资金不足的困境。在产业结构方面，大多数城镇集体企业主要涉足物业出租、基础商贸、低端服务业等行业，产业集中度不高、竞争力不强、发展后劲不足，其中不乏一些亏损企业；在科技创新方面，集体企业更是普遍趋弱，产品技术含量和结构水平相对较低，产品附加值不高，品牌缺乏竞争力。

5.管理模式水平较低。城镇集体企业普遍存在监管责能缺位、企业管理弱化的现象。这主要体现在管理水平上，大多数集体企业缺乏现代化管理体制，制度不健全，决策不科学；在资产管理方面还是按照旧模式，体制也不健全，存在大量内部人控制的现象，资产运作缺乏有效监督和管理。

6.人才匮乏队伍老化。一是年龄结构不均衡，集体企业管理人员年龄结构总体偏大；二是人才专业结构单一化、集中化，集体企业管理层多以行政管理类为主，缺乏复合型人员，尤其缺乏应对复杂多变环境的企业运营、战略策划人才，一线经营上更是缺乏市场化运作高手；三是人才储备、培训尚显不足，随着集体企业的发展和管控风险的提高，如何解决人才的储备问题、技能问题也已迫在眉睫。

7.历史遗留问题制约。城镇集体资产、集体企业仍然存在许多历史遗留问题，产权界定难、改制成本高、负担重、职工劳动关系置换难、信访维稳压力大等问题已成为制约集体经济发展的“瓶颈”。

四、探索我国城镇集体经济持续发展的有效途径

我国城镇集体经济要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧密结合新的时代条件和实践要求，进一步拓宽理论研究范畴、完善政策法规环境、提高自身素质能力，以此促进健康持续发展。

1.主动融入国家发展战略。当前，城镇集体经济的发展确实遇到不少瓶颈和障碍，如果把推动发展集体经济的立足点转到国家战略体系上来，还是能够继续取得新的成果。因此，集体经济要准确把握新时代中国特色社会主义的发展蓝图、切实把握新时代我国社会主要矛盾已经转化的重大需求、主动把握混合所有制经济的改革机遇，坚持把发展集体经济融入到国家发展战略安排当中。同时，还需坚持理论先行，不断扩大研究者队伍、拓宽理论研究范畴，不被传统的集体经济概念所局限，把合作经济、混合所有制经济、国有经济、民营经济等都纳入到新型集体经济理论研究当中。

2.加强集体经济政策指导。城镇集体经济在改革发展中出现的新问题新情况，需要用法律法规来维护、指导和解决，因此迫切需要进一步健全和完善相应的法律法规。如1991年颁布的《城镇集体所有制企业条例》有许多不适应当前集资集企改革发展的新要求，需要进一步修订完善；同时，在集资集企混合所有制改革方面，是否可以参照国企的相关政策，出台《集体企业发展混合所有制经济的指导意见》，以此调动集资集企积极、主动地参与混改。这方面，今年2月上海出台的《关于进一步完善上海城镇集体资产监管深化集体企业改革发展的指导意见》，不仅对指导、推进上海集资集企的改革发展具有重要作用，还能起到先行示范的带动效应。

3.设立集体资产监管机构。集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，在建设中国特色社会主义伟大事业中，集体经济具有不可替代的重要地位和作用，但是几十年来，我国却没有成立相应的集体资产监督管理委员会。通过集体资产监督管理机构来加强集体资产的监管，推动集体企业的改革发展，已成为当务之急。因此，建议借鉴国资委模式，从国家到地方成立集资委，以健全的监督管理体系来监管、指导、规范集体企业改革和集体资产运作，以此更好地维护城镇集资集企的合法权益。

4.健全集体产权保护制度。坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，核心是健全有效的产权保护制度。在城镇集资集企改革改制的历史中，曾围绕产权关系引发出许多问题，由于产权主体模糊、资产量化困难使集体企业在清产核资、产权界定及改制过程中产生众多纠纷，甚至还造成大量集体资产流失。因此，健全集体资产产权保护制度对于集体经济的深化改革、完善体制机制、保持发展持久动力，具有重要的现实意义。