明晰农村土地产权的当务之急

张晓山

　　农民与农村土地之间的关系是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。以农村土地产权制度改革为中心的农村集体资产产权制度的改革，是发展现代农业、建设社会主义新农村的基础和前提。

　　《宪法》与相关法律规定，农村土地属于集体所有。但这个“集体所有”在产权上有许多不清晰的地方，这就使农村土地资源所有者不能成为土地制度变革的主体和主导力量，从而也就影响了他们合法合理地分享土地增值收益。进一步明确土地产权是落实农村土地所有者主体地位的一项基础性工作。2012年的中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题。而各地基层的改革探索为此提供了宝贵的经验和启示。

　　一、确定农村集体经济组织的成员资格

　　农村集体是由成员所组成的。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利，第5条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。2007年《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。此后在第59条详细阐述了成员的决策权。第62条阐述了成员享有的知情权。第63条规定了成员对侵犯其权益决定的撤销权。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。

　　2006年10月1日实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条规定，“集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”而集体经济组织成员，依法应“享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益”权利（《规定》第16条）。由浙江省人大常委会2007年9月公布、2008年1月起实施的“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一） 开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（二） 父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（三） 与本社社员有合法婚姻关系落户的；（四） 因社员依法收养落户的；（五） 政策性移民落户的；（六） 符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”。对集体经济组织成员资格的确定更详尽具体的是开展统筹城乡综合配套改革试验的成都农村。成都以土地确权、登记及颁证为核心的土地产权改革首先就是界定成员资格；颁发成员资格证，或通过村民会议纪要的形式公示于众。如由崇州市农村发展局印制的《农村集体经济组织成员证》在内容中首先标明，根据《崇州市农村集体经济组织成员资格确认办法（试行）》确认某人为集体经济组织成员，发证及盖章单位为行政村下属的某农业合作社（即过去的生产队）。该证的注意事项栏中规定：“成员在个人利益受到不法侵害或争取个人利益时应出示本证”。

　　二、明确将“集体所有”的集体落实到原生产队一级

　　人民公社时期，农村土地和其他集体资产是“三级所有，队为基础”，生产队一级是农村土地所有权的主体。农村实行家庭联产承包责任制以后，集体土地所有权主体究竟落实到哪一个层级，法律上没有明确的规定。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”在实践中，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化，在一些地区土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年，全国土地归村（生产大队）所有的村数为328219个，占当年全国村民委员会数（740128个）的44%。当农村土地的权属及用途发生变化时，这种所有制变迁的后遗症往往就会凸显出来。

　　成都的改革试验将集体所有的资产的最终权属明确到村民小组（农业合作社）一级，调查时村民和村干部谈到，村民小组又是经济合作社，有公章。各组资源资产并不均等，确权是以村民小组为单位，清理各个组的土地面积，以组为单位开会，村民自己讨论。全村是一个经济联合社，乡镇设有农村集体资产管委会。这种确权方式不仅将村民小组作为最基层的自治组织，也恢复了它作为基层的农民集体经济组织的功能。

　　三、创新农村土地制度，解决在农村土地问题上集体成员的个人权利与财产权利之间的矛盾

　　即使确认了集体经济组织成员的资格，明确了集体所有的资产的最终权属，在农村土地产权问题上仍然存在成员权（个人权利）与财产权利之间的矛盾。

　　《农村土地承包法》规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。这里所说的成员资格是一种民事权利能力，人要生存才享有和具备，人死立即消灭。成员对土地的承包权（成员权）是一种个人权利，要求随着成员的更替和迁移来调整其对集体资产（首先是土地）的权属。

　　但同时《农村土地承包法》第1条也规定，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。第26条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。第27条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”。第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。而十七届三中全会《决定》更明确提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。现行法律与政策已经从法律上将农地所有权中除了抵押和继承权以外的大部分财产权利让渡给了农户，强化了土地承包经营权作为用益物权的功能，农民对土地的承包经营权在这里体现的是一种财产权利，用老百姓的话讲，是在承包期内“死不减，生不增”。

　　在实践中，农户的成员权和财产权利之间时有冲突。比如一个妇女出嫁离开一个富裕村庄，嫁到另外一个村庄；她可从财产权的角度出发要求保留她对嫁出村土地承包经营权等集体资产的财产权利，而该村社区领导也可从成员权的角度否决她的诉求。如果她嫁到一个富裕村庄，她可从成员权的角度出发要求获取她对嫁入村土地承包经营权等集体资产的财产权利，而嫁入村的领导也可从财产权的角度出发否决她的诉求。两种诉求都有其合法性，法律与法律打架，必然产生矛盾。

　　对于如何解决这一矛盾，我们也曾建议修改现行的相关法律，将集体经济组织成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，明确对该农村集体经济组织确定数量的成员赋予长久不变的土地承包经营权等集体资产的财产权利，将农村集体经济组织成员对土地的成员权利与财产权利统一。成都的土地确权对这个问题进行了探索，在实践中，成都各区（市）县通常的做法是以某一时间为基准，将成员资格固化到一个时点，农民若在该时间点内拥有某集体经济组织所在区域的户口，就是该集体经济组织的成员，否则就不是该集体经济组织的成员。

　　如在崇州市，就向农户颁发了由农业部监制、四川省人民政府印制的带有国徽的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证书的内容有：经崇州市农业发展局审查登记，崇州市人民政府核准，确认承包方依法取得农村土地承包经营权。从理论上讲，承包经营权证应该由集体（土地的所有者，如农业合作社）作为发包方，向农户发放。但为了体现证书的权威性，当地的做法实际上是由崇州市政府和农村发展局作为审查、核准和确认机构来盖章，起一个权威认证作用。

　　农户拿到的农村土地承包经营权证如何体现长久不变？如崇州市某村下面的某农业合作社（村民小组）农村土地承包实测群众（户代表）大会讨论通过的《确权方案会议纪要》中规定，本组集体经济组织成员身份以2009年7月1日封户时确认的成员身份为准（注：各地封户的时间不同，根据当地情况来定）。……本组的承包地承包到户后，至封户日第二天起，以户为单位，承包经营权长久不变，生不添死不减，不再进行调整（直到国家相关政策出台后再做调整）；“土地承包经营权长久不变后，农户依法享有土地承包经营权的抵押、流转、贷款、融资等方面的权利”。所调查的崇州市另一个村的第5组一共56户，确权人口锁定之后为182人，这些人确定社龄的起点是2008年5月，村民对村干部说，这就界定死了，再出生的或迁移进来的，没有份了，生不增，死不减，招进嫁出全不管。

　　四、弄清农村以各类土地资产为主体的集体资产的全部家底，并将产权明确到农户

　　农村集体所有的土地中，耕地由农户承包，农户领到《农村土地承包经营权证》；林地也由农户承包，农户拿到《林权证》；作为农户宅基地的集体建设用地，该农户拿到《中华人民共和国集体土地使用证》，他在宅基地上盖的房子则领到《中华人民共和国房屋所有权证》；那其他集体土地（如林盘地、自留地、未利用地等）的权属如何确定？

　　成都的改革把承包地、宅基地之外的集体土地以及其他资产、资金在村民小组范围内股份量化，根据乡镇人民政府审查并登记的集体经济组织集体资产股份量化方案，由成都市农业委员会监制，制发成都市农村集体资产股权证，由村的农业合作社作为发证集体经济组织盖章，登记机关是镇人民政府。股权证的说明中规定：“本证股份量化资产是指农村集体经济组织经过清产核资确认的未确权到户的土地、房屋及其他集体资产，包括资源类和资产（含资金）类”。还规定股权人“不得退股提现”，“股权人将所持股权进行转让、继承、赠与等，必须严格遵守发证单位章程和农村产权交易规则”。如前述的崇州市某村第5组（第5农业合作社）56户，确权人口锁定之后182人，社里的247.84亩耕地都承包到户；不可以量化到个人的集体土地还有70.118亩，包括合摊面积、晒场、道路、组里公共用地等，对这些地明确股权，以1厘田为1股，一共70118股，由该集体经济组织成员均分，以后如这些土地产生收益就按股分红。一户的股权证标明，户主1954年生人，388股；老伴，1963年生人，388股；儿子1984年生人，387股；登记机关：某某镇人民政府，日期：2012年10月28日；发证集体经济组织盖章：某某镇某某村第5农业合作社。

　　通过这种改革，使集体经济组织成员能摸清和掌握自己所在集体的全部家底并清楚自己对集体财产所享有的份额是多少，这样谁来偷谁来抢农民也就知道自己会损失多少，就能在一定程度上避免有的地区出现的村干部背着群众把地卖了，而群众却处于“不知道卖了多少地，也不知道还剩下多少地”的窘境。正如调查中有的基层干部讲的，“资产和资源量化到每个集体经济组织成员头上，成员有了处置权和话语权，就再不能由几个人说了算了。”老百姓对集体各类土地的状况都心里有数，各类土地的权属都得到具体落实，这就为农民合法行使权利奠定了坚实的产权基础。

　　五、土地产权制度改革要有大量的人力物力投入为保证

　　为了完成成都的产权改革任务，许多基层工作人员付出了巨大的辛劳，政府也投入大量的人力物力财力。以崇州市为例：2008年进行产权制度改革试点，2009年试点全面铺开，2010年全面深化，2011年完成。首先颁发成员资格证、农村土地承包经营权证、宅基地的集体土地使用证、房屋产权证、林权证、耕地保护合同（耕保金）等；2011年6月底完成。此后产权改革进一步深化，2011年下半年开展农村集体资产清产核资和股权颁证工作，2012年上半年全面完成，全市共颁发了15.88万份集体资产股权证。

　　几年的土地确权、登记和颁证工作，其中的艰辛，难以言表。各级政府有关部门工作人员、基层干部和广大农民群众通过艰苦卓绝的努力，摸清了农村资源的全部家底。在整个产权改革进程中强调农民群众的参与，创造了村议事会制度，基本的主导思想是人民内部的矛盾只能由人民自己在内部来解决，通过农民自己的组织来做工作，化解了许多历史问题。

　　成都的试验通过全面确权颁证，明晰了农村集体耕地、林地、宅基地、其他集体土地（如林盘地、自留地、未利用地等）及资产的产权，为真正稳定农村经济关系和政治关系创造了条件，为农业经营体制的创新奠定了基础。这是一项内涵极其丰富、意义极其深远的宏大的改革工程，下一步的问题是如何使广大农民群众更多地获取到改革的红利。

　　明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着物质利益的实现而越来越受到农民的重视。因此要在深化农村产权制度改革的基础上深化乡村治理结构的改革、改善农村社会管理、进一步发育农村基层民主。这是另一个需要深入讨论的问题。

　　（作者系中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员）