论集体企业法人所有权运作问题

——张文忠

集体财产主要存在于农村集体经济组织、供销社企业、城镇集体企业中，由于集体本身不是法人，现实生活中并不存在集体直接持有财产的情形。目前，农村集体经济组织法已进入立法程序，农村集体经济组织法人所有权运作问题已得到广泛关注。但供销社企业与城镇集体企业（包括集体资本独资、控股的企业，以下统称集体企业）法人所有权运作存在问题，本文对这些问题进行分析。

一、现代企业治理结构的基本原理

随着市场经济的发展，企业法人财产的运营客观上要求将企业所有权的安排具体化，对企业控制权和剩余索取权的分配作一整套制度性安排，明确谁在什么状态下实施控制、如何控制、如何分配风险和收益等问题。这就要建立一种由所有者、最高决策机构、高级执行人员（即高级经理人员）组成的组织结构，形成三者间一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由最高决策机构托管；最高决策机构拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于最高决策机构，组成在最高决策机构领导下的执行机构，在最高决策机构授权范围内经营企业。我国《公司法》根据现代企业治理结构的基本原理，对股东会、董事会、经理的职权作了明确的规定。《公司法》第三十七条第一款规定了股东会行使的职权，其中包括：选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；决定公司的经营方针和投资计划；审议批准董事会的报告；审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；等等。《公司法》第四十六条规定了董事会对股东会负责，行使的职权包括：执行股东会的决议；决定公司的经营计划和投资方案；制订公司的年度财务预算方案、决算方案；制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；等等。《公司法》第四十九条第一款规定了经理对董事会负责，行使的职权包括：主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；组织实施公司年度经营计划和投资方案；拟订公司内部管理机构设置方案；拟订公司的基本管理制度；制定公司的具体规章；等等。股东会、董事会、经理各自职权的明确清晰，为公司治理提供了依据。

二、集体企业法人所有权运作存在的问题

按照所有权与现代产权原理，集体对集体企业财产拥有终极所有权，集体企业作为独立法人，对本企业资产拥有法人所有权。法人所有权运作包括企业法人资产在占有、使用、处分、收益各环节的运行。公司制企业法人所有权的运作《公司法》有明确细致的规定，集体企业不是公司制企业，不执行《公司法》的规定，但透过公司法的有关规定，可以分析法人所有权运作的基本原理，以该原理作为对照，便于发现集体企业法人所有权运作存在的问题。现实中作为集体企业财产终极所有权主体的集体已不存在，由于终极所有者缺失，集体企业法人所有权运作存在以下问题。

（一）集体企业决策机构的产生缺失终极所有者的选举

公司制企业决策机构的产生《公司法》有明确细致的规定，《公司法》第三十七条第一款第（二）项规定：股东会行使选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项的职权。透过公司法的这一规定，可以分析企业决策机构产生的基本原理，以该原理作为对照，发现集体企业决策机构产生环节的问题。集体企业终极所有者缺失，集体企业决策机构产生缺失终极所有者选举。现行集体企业决策机构，缺失作为集体企业财产终极所有权主体的集体的委托。以供销社企业决策机构的产生为例，基层社及其所属集体所有制企业，各级联合社及其所属集体所有制企业，其财产终极所有权主体缺失，既无法产生真正意义上的法人组织权力机构——社员大会，更无法产生真正意义上的法人组织决策机构——理事会。目前，一部分法人组织未设社员大会、理事会，决策机构任职人员（包括法定代表人）由上级直接任免；一部分法人组织虽然设有社员大会、理事会，但其产生是由非出资人的农民组成社员大会，由非出资人的农民选举产生理事会，这样的社员大会、理事会无法形成真正意义上的法人治理结构。供销社系统法人组织财产终极所有权主体缺失，意味着法人治理结构无从建立。基层社、联合社也就不可能是真正意义上的合作社，也就无法真正办好，改革开放40多年的实践已说明了这一道理。

（二）集体企业经营目标缺失终极所有者的约束

集体企业的经营目标是追求资产保值增值，由于集体企业终极所有者缺失，经营目标缺失集体企业财产终极所有权主体的约束，经营目标分散化。一些地方主管部门把政府的目标简单地套到集体企业头上，年初制定下达责任目标，年终考核并与企业决策机构组成人员的经济利益相挂钩。责任目标内容包括承担社会义务、项目建设、招商引资等等，大都脱离企业实际。本应由主管部门承担的责任通过下达责任目标的形式转移到企业头上，完成上级考评任务成了工作重点。没有集体企业财产终极所有权主体的约束，企业偏离了资产保值增值的正常轨道，导致企业经营目标分散化。

（三）集体企业资产运作缺失终极所有者的决定

企业作为独立法人，对本企业资产拥有法人所有权，法人所有权的运作是通过企业治理结构进行的。集体企业财产终极所有权主体缺失，企业资产占有、使用、处分、收益的运作缺失终极所有者的决定。

1.集体企业经营方针和投资计划缺失终极所有者的决定。公司制企业经营方针和投资计划的决定《公司法》有明确细致的规定，《公司法》第三十七条第一款第（一）项规定：股东会行使决定公司的经营方针和投资计划的职权。透过公司法的这一规定，可以分析经营方针和投资计划由股东会行使决定权的基本原理，以该原理作为对照，发现集体企业经营方针和投资计划决定的问题。集体企业终极所有者缺失，集体企业经营方针和投资计划缺失终极所有者的决定。现行的做法是由企业决策机构进行经营方针和投资计划的决定，如决策正确企业资产增值，如决策失误企业资产损失，由于企业决策机构不是终极所有者，企业财产的增减变化不会引起企业决策机构组成人员个人财产发生变化。这就造成企业决策机构组成人员并不从自身利益上真正关心企业财产的保值增值，不从自身利益上考虑决策效果，盲目决策，盲目经营项目与投资项目，资产流失不可避免。

2.集体企业财产处分缺失终极所有者的决定。公司制企业财产处分的运作《公司法》有明确细致的规定，《公司法》第三十七条第一款第（三）项规定：股东会行使审议批准董事会的报告的职权。透过公司法的这一规定，可以分析企业财产处分由股东会行使决定权的基本原理，以该原理作为对照，发现集体企业财产处分决定的问题。集体企业终极所有者缺失，集体企业财产处分缺失终极所有者的决定。 现行的做法是由企业决策机构进行财产处分的决定，由于企业决策机构不是终极所有者，无人真正关心财产处分的合理性和合规性，集体企业财产处分存在诸多问题。集体企业终极所有者缺失，财产处分的决策失误也就不可避免。

3.集体企业弥补亏损方案缺失终极所有者的决定。公司制企业弥补亏损方案《公司法》有明确细致的规定，《公司法》第三十七条第一款第（五）（六）项规定：股东会行使审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案的职权；行使审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案的职权。透过公司法的这一规定，可以分析企业弥补亏损方案由股东会行使决定权的基本原理，以该原理作为对照，发现集体企业弥补亏损方案决定的问题。集体企业财产终极所有者缺失，集体企业弥补亏损方案缺失终极所有者的决定。 承担集体企业盈亏的最终主体是集体企业财产终极所有者，企业决策机构组成人员和职工并不以个人财产承担盈亏后果。从现实情况看，由于集体企业财产终极所有者缺失，集体企业弥补亏损方案缺失终极所有者的决定，集体企业亏损，企业决策机构并不承担资产责任，企业财产的流失难以避免。

三、改进集体企业法人所有权运作办法

针对集体企业法人所有权运作存在的问题，改进集体企业法人所有权运作。

（一）确定集体企业财产终极所有权代表

最初的城镇集体企业是由上世纪50年代小手工业者联合组成的手工业合作社转化而来的。1991年9月国务院颁布《城镇集体所有制企业条例》，城镇集体所有制企业有了初步的法规规范。作为城镇集体企业财产所有权主体的劳动群众集体已不是当年手工业合作社的劳动群众集体。在无法界定城镇集体企业当初投资者的情况下，明确政府的一个机构作为城镇集体企业财产的所有权代表，由这一机构行使出资人职责，负责城镇集体企业财产的监督管理。

基层供销合作社虽然存在，但作为基层供销合作社财产所有权主体的入社农民集体已不存在。基层供销合作社并没有作为出资人的入社社员，因而缺失真正意义上的企业权力机构——社员大会，缺失真正意义上的企业决策机构——理事会。目前，一些地方基层供销合作社设有理事会，但理事会是由非出资人的农民选举产生的。理事会作为基层供销合作社财产的终极所有权代表，是不适当的。在基层供销合作社财产所有权主体（入社农民集体）缺失的情况下，明确政府的一个机构作为基层供销合作社财产的终极所有权代表，由这一机构行使出资人职责，负责基层供销合作社财产的监督管理。

作为城镇集体企业财产、基层供销合作社财产终极所有权代表的政府机构，不能是临时性机构，一定要是常设的法人实体机构。

（二）由集体企业财产终极所有权代表对企业决策机构进行选举

由于集体企业财产终极所有者缺失，以政府的一个机构作为城镇集体企业财产、基层供销合作社财产的终极所有权代表，集体企业财产终极所有权代表产生后，由这一机构对企业决策机构进行选举，化解集体企业决策机构产生的不合理性。

（三）由集体企业财产终极所有权代表对企业经营目标进行约束

企业的经营目标是追求资产保值增值，集体企业财产终极所有权代表产生后，由这一机构确立符合企业本性的经营目标。化解集体企业经营目标缺乏产权主体约束的问题，避免企业经营目标分散化。

（四）由集体企业财产终极所有权代表对企业资产运作作出决定

企业财产终极所有权代表产生后，由这一机构对企业经营方针、投资计划、财产处分、亏损弥补等行使决定权，化解企业资产在占有、使用、处分、收益各环节的运行缺失企业财产终极所有者决定的问题。