一、问题的提出

    合作社是由利用合作社服务的人们拥有和控制, 以满足其共同的经济和社会需要为目的, 入社自愿、退社自由, 实行一人一票的民主管理, 按照交易比例返还盈余的自治性企业。这应该是合作社、当然也包括供销合作社的本质特征。

    要理顺县级社与基层社的关系，实际上是要回归合作经济的本质属性。在近几年中央有关供销合作社改革的精神中，多次提到要把各级供销合作社真正办成农民合作经济组织。

    根据《民法通则》中的相关规定，合作社具备了典型的法人形态。2000年9月7日中华全国供销合作社第三次代表大会修订的《中华全国供销合作总社章程》第六条规定:“总社依法具有独立的法人地位，其合法权益受国家法律保护。”中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)规定:“各级供销合作社是自主经营、自负盈亏、独立核算、照章纳税、由社员民主管理的群众性经济组织，具有独立法人地位，依法享有独立进行经济、社会活动的自主权。”

    上述法规对基层供销合作社性质的界定是非常明确的（企业法人），但是，对县级以上联合社的界定比较模糊。县级以上联合社目前采用的是公务员制度，但又直接拥有公共事务管理和经济管理职能，依然政企不分。而且，县级以上联合社的相关职能与农业部门、工商部门、民政部门、环保部门等职能机构有所冲突，造成多头领导。

    由基层社自下而上逐级联系起来的各级联合社，是各级社员社联合起来为社员群众服务的办事机构，也是实行民主管理、集体领导的职能机构。社员是基层社的“老板”，社员社是上级联合社的“老板”。没有社员，就没有基层社；没有社员社，就不存在联合社。所以，基层社与联合社是联合与被联合的整体关系。上级社必须帮助基层社，也就是上级社要为基层社服务。不仅如此。各级联合社还要让利于基层社，基层社要返利于社员。这是因为，不管哪级社，都是以服务为宗旨的，各级社所获的利益，来自于同下级社与社员的交易往来，应适当让利或返利。这正是基层社参与加联合社的基本目的和要求。

    但事实上，由于中国的供销合作社经历了几次由“民办”到“官办”、又复归“民办”的反复，供销合作社内部的管理体制存在较多问题，表现在：

    1、供销合作社在登记方面的情况比较复杂：基层社基本登记为企业法人；联合社有的登记为企业法人，有的登记为社会团体法人，有的作为财政拨款的事业单位暂未登记。形成这种状况的主要原因就在于有关方面对供销合作社的认识不统一，使得供销合作社的法律地位难以认定。正是因为合作社的法律地位不明确，造成有的地方政府和部门随意改变供销合作社的隶属关系，平调其财产；有的地方政府在推进供销合作社的改革过程中，随意处置供销合作社的资产，造成国家和社有资产的流失，严重破坏了供销合作社作为一个经济组织的完整性，影响到整体优势的发挥，在一定程度上制约了供销合作社的改革与发展。

    2、县级社持股基层供销合作社导致产权不清。县级社的资金来源主要是基层社认缴的股金、政府部门财政拨款及在此基础上形成的投资收益、合作基金和公积金等。县级社形成的资产可以投资同级企事业或其他社会团体，但本质上这些资产属于包括基层社和县级社在内的集体所有，这些资产的使用要为基层社服务。县级社对基层社的注资应该是扶持性的，帮助企业度过难关的，事后，根据双方约定基层社可以通过多种方式全额或折价偿还。

    县级社持股基层供销合作社的弊端有：会强化县级社的经济动机，造成过多追逐资产的增殖、升值，而忽略了县级社对基层社的管理和服务功能；制约了基层合作社在县级社事务中的平等权利，违背平等合作的初衷；将基层社与县级社的资产关系复杂化，相互持股易导致资产负债的分割困难等。

    3、县级社职能有待分解优化。由于历史的原因，县级社曾是一个政府机构，在改制的过程中，相关的政府职能没有从县级社中分离出去。而且，还带有相当程度的计划经济色彩，使得政企不分。县级社作为基层社的联合组织，它对基层社负有管理、协调、服务和社有资产的运营等职能。这就需要合理分解县级社的政府职能、行政职能、服务职能和经济职能，使他们各归其位、各司其责。如果继续让县级社既要对基层社进行社团法人内的管理和服务，又承担政府行政管理的职能，就很容易使县级社和基层社形成行政上的录属关系，会制约县级社和基层社的独立运营。

    二、国外农民合作组织模式及对我国的启示

    农民合作经济组织，若从1805年丹麦农民组建第一个地方农民联盟算起，迄今已有200多年的历史了，包括广大发达国家和发展中国家在内，各国都存在各种各样的合作社组织，有许多模式和做法值得我们借鉴。

    （一）国外农民合作组织的两种模式

    总结200多年来的发展历程，我们可以发现：世界各国农民合作经济组织的发展模式，依据其产生和发展的途径或促动力量，可以被归纳为两种：一种是市场推动模式，一种是政府推动模式。

    1、市场推动模式。所谓市场推动模式，就是农民在共同的市场需求下，为了提高市场竞争力和组织化程度，获取合理的市场交易利益，自我联合起来组成自己的服务组织的这样一种发展模式。这种发展模式的特点是坚持“民办、民营、民管和民受益”原则，不以承担政府赋予的任务为主要职能，政府不干预合作社的业务经营和内部管理，政府与合作社的关系是法律上的平等关系，政府的作用在于通过法律法规为合作社提供一个宽松而有序的发展空间，使合作组织在市场机制的作用下不断得到成长和壮大。欧美国家的农业合作社的成长模式基本属于市场推动模式，比较典型的有美国、法国、德国、丹麦等国家。

    (1)美国：市场推动模式下企业化运作的典型。美国农业生产主要由许多规模较大的私营农场主独立进行。由于私营农场主独立完成农产品的生产、加工、运输和销售各个环节会产生低效率，因此大量为农场主提供各种类型服务的合作经济组织开始自发产生。这些合作经济组织主要可分为供销合作社、信贷合作社和服务合作社3类。其中供销合作社主要负责种子、农药、化肥等农用物资的供应以及农产品销售；信贷合作社主要负责融资及贷款问题；服务合作社则为农场主提供医疗、保险等服务。美国的农民合作经济组织内部完全按照企业化方式运行，政府的支持表现为立法和资金支持。在美国没有特别的行政性公共机构管理合作社。

    (2)德国：市场推动模式下合作金融的典范。德国生产以家庭农场为主，在销售、加工农产品和生产资料供应环节，则普遍参加合作社，一个农户可以参加多个合作组织。德国于1867年制定了世界上第一部专门针对合作社的法律，现行的德国合作社法是二战后制定的。目前，德国约有80%的农户参加不同类型的合作社。政府的态度是不加干预。合作社的内部组织结构由会员大会、监事会、理事会组成。成员进退社自由，合作社内部产权清晰。

    (3)法国：市场模式下具公众性的服务机构。法国农业合作社有悠久的历史。二战前，法国的农民合作经济组织仅仅执行单一的农用生产资料集中购买以及农产品集中销售的职能。二战以后，尤其是近20年来，法国农业合作组织的规模和内容均发生了巨大而深刻的变化，在内容上，已从单一的合作社变成“农工商综合体”企业，从事农、工、商多方面的经营活动；在规模方面，合作社正进一步向更高级的形式过渡，组成“地区联盟”，进而发展成“合作社集团”。并逐渐形成了以服务为导向的各种组织、行业协会及服务企业，采取多种形式服务于农业生产的产前、产中、产后各环节。具体来看，主要包括：农业商会，法国农业合作社联盟，合作社集团，法国农业技术合作协会（ACTA）。　

    (4)丹麦：市场推动模式下的民间组织。在丹麦，农民合作社独立于政府，合作社的最高机构“丹麦农业理事会”也不是政府组织，而是一个民间机构，是农民政治、经济利益的代言人，其目标是为农民创造最佳的经济环境，使农民得到最大利益的回报。丹麦农民合作社的发展模式可以说是市场推动模式的一种极端形式，它几乎是世界上唯一一个没有对合作社进行专门立法或者制订规定的国家。

    2、政府推动模式。所谓的政府推动模式是指政府为贯彻农业发展战略，落实农业政策而号召农民联合起来，并具体指导和帮助农民组成具合作性质的农村经济组织的一种发展模式。这种类型的合作社，其组织体系、经济功能等都是在政府的直接推动下实现的。可以说，政府的推动，在合作社的产生和发展过程中起到了决定性的作用。因此，这类合作社往往带有官办的色彩。亚洲许多国家和地区的合作社成长模式都属于政府推动模式，如日本、印度、泰国、韩国、越南等都属此种模式。政府推动模式具有以下特点：一方面合作社是在政府积极推动下产生的，其发展和壮大均离不开政府的支持和援助；另一方面合作社要兼负政府委托的农业政策职能，将国家的农业发展战略落实到每个农户，不可避免地，政府对合作社的干预也往往较多。政府推动模式中最为典型的是日本农协。

    (1)日本：政府推动模式下政府政策制定的影响者。日本的农民合作社基本上不是农民的自发组织，而是在政府倡导、扶持下组织起来的。战后，日本政府在全国普遍建立了官办色彩极浓的“农业协同组合”（即日本“农协”的全称），是日本最具代表性的农民合作经济组织。日本农协的规模庞大，几乎遍布日本城乡，而且业务范围十分广泛，从生产资料和生活资料的购置、农业技术的指导与推广、农产品的加工和销售，直到信贷、保险、医疗，几乎涉及从农业生产到农民生活的方方面面。由于属政府推动型的合作组织都带有一定程度的官办色彩，因此它必须接受政府的管理和监督。由于特殊的历史背景，日本农协扮演着农民利益代表、政府职能代理人以及农户经营代理人的三重角色。日本政府为了保护合作社的发展，还制定了一系列法律。

    (2)印度：政府惠农政策的有效执行者。印度的农民合作经济组织具有典型的民办官助性质，政府提供了大量的资金和技术支持。印度的农民合作经济组织从结构上看是一个从中央到地方的完整体系，主要包括信贷、生产和销售3个系统的合作社。其中，农产品营销合作社是印度最为重要的农民合作经济组织，它不仅利用30多个邦一级合作销售协会、数百个县一级合作销售中心以及数千个初级销售合作社形成的庞大网络从事农产品流通，更重要的是负责具体实施印度政府的各项惠农政策，执行政府职能部门的功能。

    （二）国外政府对合作组织的政策支持

    各国对合作社的发展普遍通过立法和政策措施予以支持。除了立法对合作社的保护外，政府对合作社还予以具体的扶持。主要有：

    1、税收。如法国，如果农业合作社只与社员进行业务往来并为社员服务，遵循合作社原则，合作社则可享受免税；如合作社与其他非社员有业务往来，与非社员的业务按法国企业通行的33%税率纳税，其余部分免税。对谷物合作社免登记印花税，对农业供应、采购合作社及农产品生产、加工、贮藏和销售合作社免相当生产净值35-38%的公司税，免征合作社50%的不动产税和按行业征收的产品税。

    日本，合作社缴纳法人税的基本税率适用于减税税率，即合作社与公益法人一样，缴纳法人税税率为27%，一般公司为37.5%，出于其它政策的目的，在实际中还有不同的减税情况。农协中央会免交法人税、印花税。

    2、资金。法国，共同使用农业机械合作社（CUMA）在成立时，政府给予2．4-3万欧元的启动费（按社员人数多少而定），对于CUMA购买机械，根据类型不同，政府提供相当于购买价值15%-25%的无偿援助。

日本，政府每年农林预算的五分之一左右由农协来执行。

    3、信贷。法国，合作银行负责发放国家对农业的优惠贷款，市场份额为90%。农业共同使用机械合作社，在山区和经济条件差的合作社，可享受年利率3.45%，最长期限可达12年的优惠贷款；在平原地区，最长贷款期限可为9年，年利率4.7%；贷款限额：15人以下的为200万法郎，15人以上为275万法郎。优惠利率与普通利率之差由政府补贴。

    日本，政府发放的政策性贷款、向农业部门投入的贷款资金和利息补贴资金，一般通过各级农协发放给农户。

    4、其它。瑞典，鼓励农业合作社投资农业开发项目。日本，日本大米政策性收购由政府委托农协经营。

    （三）对我国的启示

    国外农民合作经济组织发展的两种模式及其政府的行为特征对我们的启示是多方面的。

    1、现阶段我国农民合作经济组织的发展应以政府推动为主。从前面的分析我们可知，世界各国农民合作组织的发展无非两种模式，而在这两种模式下，政府行为特征各不相同，存在明显差异。这些差异是由各国不同的历史制度、社会经济制度、农村经济体制、农业发展状况及文化制度等诸多因素造成的。目前，我国农村经济体制正处于变革时期，农业生产十分落后，商品化程度极其低下，在这种格局下，我们不能寄希望于农民合作组织从一开始就由市场机制的力量来推动，而应主要依靠政府的力量进行倡导和扶持。视农业经济发展的实际和市场化状况，再逐步还其“合作经济”的本来属性。

    2、发展农民合作组织同样需要政府的立法保护。国外农民合作经济组织发展的经验表明，政府的立法保护是农民合作经济组织发展的重要前提条件。目前，我国《农民专业合作社法》已于2007年7月1日正式出台，使农民专业合作社这一合作经济组织形式取得了法人地位，但我国更多地以其他形式存在的农民合作经济组织，其法人地位尚缺乏法律支持。外部发展环境也不太理想。因此如何在立法上明确我国已经存在和迅速发展的其它多种形式的农民合作经济组织的法律地位，应成为当前有关政府部门亟待解决的重要问题。

    3、政府应加大政策支持力度，同时应明确政府的行为边界。由前可知，政府的政策支持是合作组织两种发展模式下政府行为的共同特征。各国政府对农民合作组织，都从财政、税收、信贷以及各种服务等诸多方面进行支持和鼓励。但即或如此，绝大多数国家的合作组织仍然在经济上、政治上是独立的。同时，农民合作组织不仅是在经济领域中发展，而且还在社会、政治、文化等多方面发挥着作用。因此，我国政府作为我国社会公共利益的代表，作为市场经济运行的组织者、调控者和市场失灵的补缺者，在支持农民合作组织建立和发展的过程中，要把握好推动和干预的“度”，要明确自身的行为边界，既要避免过度干预，又要避免推动和干预不足，既要充分考虑农民合作组织作为微观行为主体的利益驱动，又要兼顾国家长期发展的需要。

    三、江苏省基层供销合作社与县级社在法律、资产和隶属关系上的模式设计

    选择基层社与县级社的法律、资产和属隶关系的合理模式，要综合考虑各种因素，包括历史沿革、制度约束、改革取向和合作社自身的情况等因素。这些因素在第一部分中都有所述及。模式设计要为特定历史条件下的特定目标服务，要因势利导，因时而变。

    （一）改革目标和取向

    1995年2月，中共中央、国务院下发了《关于深化供销合作社改革的决定》指出了改革的方向和总体思路:“从农村经济发展的需要、从建立社会主义市场经济体制的要求、从供销合作社自身改革的迫切要求出发，紧紧围绕把供销合作社真正办成农民的合作经济组织这个目标，抓住理顺组织体制、强化服务功能、完善经营机制、加强监督鼓励和给予保护扶持等五个环节，以基层社建设为重点，采取切实有力的改革措施，使供销合作社真正体现农民合作经济组织的性质，真正实现为农业、农村和农民提供综合服务的宗旨，真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带”。

    围绕深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，中华全国供销合作总社组织编制了《供销合作社发展和改革“十一五”规划纲要》（以下简称《规划》）。《规划》在总结“十五”时期供销合作社改革和发展经验的基础上，确定了“十一五”时期供销合作社发展和改革的指导思想、基本原则、奋斗目标、重点任务与主要措施，是供销合作社在全面建设小康社会进程中的重要规划，是供销合作社在构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的关键时期推进发展和改革的重要依据之一。

改革开放后，纵观供销合作社的20年改革，应该说其思路是比较清晰的，始终沿着由“官办”向“民办”的方向展开，同时兼顾了市场化取向。但其改革是迫于外部经济改革大环境的压力，从上而下进行的，而不是供销合作社内部自身的一种自发需要。其改革缺乏较充分的理论准备、思想基础和组织动员，首先触动的是既得利益者—供销合作社干部职工本身的利益，致使改革一开始就举步艰难。在供销合作社向“民办”的方向改革中，一方面由于制定的政策理论色彩过浓，缺乏实际的可操作性：另一方面，供销合作社改革是以物化于为农服务宗旨去实现的，发展股金成为变相的集资，成为独立农民之外的一种商业组织，希望在为农服务的过程中得到农民的接纳。这种思路的出发点是供销合作社自身，而不是农民，改革中并没有与农民建立其产权关系上的有效联接，没有与农民成为利益共同体。下一步的改革方向将是依据《中华人民共和国农民专业合作社法》等相关法律法规，将各级供销合作社转变成自主经营、自负盈亏、独立核算的法人主体。

    （二）模式设计

    通过上述分析，就基层供销合作社和县级社的关系而言，我们可以给出如下的参考模式：

    1、法律关系。县级社的公共管理职能和经济管理职能（社有资产管理和运营）分开，实行政企分开，行使“公共管理职能”的机构的法律地位可以定位在“行政单位”，可以列为县政府部门下属的一个行政机构，或放在“发改委”下面，可以名为“供销合作社管理办公室”；其工作人员享受国家公务员待遇，纳入国家机构和公务员序列；赋予相应的财权等。而行使“社有资产管理和运营职能”的机构还是放到县市级社，按照合作制的模式建立成独立法人，接受“供销合作社管理办公室”的管理；其工作人员不再享受国家公务员待遇，改组成法人单位的职员；各级联合社成为政府联系基层合作经济组织的纽带和桥梁，由各自的出资人按照相应的企业制度来管理和运营。而基层供销合作社则是完全的企业法人。

    关于“供销合作社管理办公室”的公共管理职能，主要有：

    （1）对基层供销合作社进行行业归口管理：执行上级联社的法律、法规和方针、政策，制定所辖范围内供销合作社的有关规章制度，组织贯彻实施和监督检查；制定和实施发展供销合作社事业的总体规划，按权限对基层合作社机构的布局、设置、规模及专业重点进行审批发证；组织合作社的业务协作、技术培训、德风教育；进行基层合作社相关事故或事件的技术鉴定等。

    （2）行使其他公共管理职能：贯彻执行上级政府部门的法律、法规和方针、政策，尤其是为“三农”服务提供合作平台；对所属辖区和单位进行社会管理，包括机构建设、制订财政公共支出的范围、国家和上级政府未明确规定的规费标准、确定相关的事权分配和考核制度等；提供公共服务，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境。

    （3）参加行业归口管理的各基层供销合作社，依法自主经营，选择合适的经营形式；可以根据行政部门的安排，参加有关的工作会议和学术交流；向行政部门申请科研项目；向相关的事故技术鉴定委员会申请鉴定合作社内的相关事故或事件；参加地方行政部门统一组织的评选表彰先进集体和先进个人等活动；对联社行政部门的工作提出批评、建议。

    （4）参加行业归口管理的各基层合作社单位应参加行政部门组织的各项活动，承担救助、扶助“三农”等社会性的公益服务，可以依约定从政府或相关利益人收取一定的费用；执行政府制订的各项管理制度，承担所在地区为农服务任务；执行政府规定的重要物资报告制度；执行国家统计、省级主管部门制定的统计报表制度等。

    （5）凡本辖区的一切基层合作社单位，必须服从行业管理，向当地工商行政部门注册登记（机构变更、迁址须重新注册登记），向行政部门备案或申请审批；在县级主管行政部门的住持或主导下，建立本辖区的供销网络、信息网络和服务平台网络等。

    2、资产关系。目前，基层供销合作社是独立法人，而由于历史的原因，县级社形成了一定的剩余资产和债务，因此，务必要明确基层供销合作社和县级社的资产关系。

    基本设想是：县级社可以用自己的剩余资产和一定的财政拨款或其他来源资金，入股基层社；县级社按照合作制模式来管理和运营，重点行使资产管理职能；县级社入股基层社的股金依法享有相应的权利和义务；基层合作社的运作完全市场化，依法来规范其与县级社股本之间的资产关系。

    （1）建立出资人制度，设立社有资本管理机构。社有企业改制、社企分开后，联社(理事会)对社有企业的管理重点就是资本管理，建立以产权为纽带的现代出资人制度，核心内容是社有资本管理体系，设立社有资本管理机构，行使出资人职能，把社有资本管理职能和企业经营职能分开，突出出资人职能，改业务管理、行政事务管理为社有资本管理。

    （2）明确社有资本管理机构的主要职责。社有资本管理机构是社有资本管理的决策和领导机构，是本级社社有资本的所有者代表和管理者。其主要职责:一是拟定社有资本管理的规章制度，并组织实施和进行监督检查；二是核定所投资企业社有资本，监管社有资本变动事宜；三是参与所投资企业改革，负责社有资本管理；四是组织清产核资，协调处理资产清查、资产评估、产权界定和登记等工作中的问题，维护供销合作社合法权益；五是制订本级社社有资本运营战略规划和资产收益预算；六是对本级社所有投资企业的税后利润分配提出意见，监缴社有资本收益；七是指导和监督所投资企业建立健全内部控制；八是建立社有资本经营管理责任制，制定社有资本保值增值指标本系和考核办法，促进所投资企业改善经营管理水平，提高社有资本运营效益；九是对所投资企业运营管理社有资本的效绩进行评价，对经营者的劳酬、奖惩和聘用与否提出意见；十是负责向联社报告社有资本经营管理情况。

    （3）明确出资人与企业法人的关系。企业是独立的法人，依法享有法人财产权，是市场竞争的主体，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，对出资人承担资本保值增值责任；企业日常经营不受干涉，享有相对完整的经营权；出资人通过派驻产权代表和监事在控股、参股企业的股东会、董事会、监事会行使出资人权力；董事会维护出资人权益，对股东会负责；监事会对企业的财务和董事、经营者的行为进行监督；经营者对董事会负责，在董事会授权下行使经营管理权，完善企业的内部控制系统，建立管理科学的现代企业制度。联社作为出资人未在重组企业派驻产权代表的通过“授权委托书”委托选定的企业法定代表人经营管理社有股权，并在重组企业股东大会上宣布授权委托书的具体内容。

    3、隶属关系。政府部门的“供销合作社管理办公室”是对各级供销合作社进行行业归口管理的“行政单位”，县级联合社与基层社以出资或入股情况来规范两者的录属关系；社有资产的管理和运营应当通过理事会授权的资产管理公司或控股公司来进行，也可以通过派驻产权代表来监督。此外，县级联合社还要配合相关政府部门对基层社进行一定的协同管理。

    基本思路是：基层供销合作社实行多元化投资，隶属化经营，规范化服务；运营模式可以采取“公司+基层社+经营”的方式；将基层供销合作社打造成为农服务的载体、自主经营的实体、合作经营的拟合体。

    （1）基层社的专业化与实体化。基层供销合作社改革与发展的主导方向应当是企业型经济实体。其理由有：第一，基层供销合作社适合办成专业化与实体型的合作企业。现存合作经济组织中，企业型是合作程度最高、经济效益最好、发展最为稳健的形式。他们具有共同的资本投入和利益分享，也有实现民主控制的机制和渠道，利益联结非常紧密，有利于调动社员的积极性与创造性。而基层供销合作社原本就是企业，有物质资产、人力资本和销售网络，这些是办好企业型合作经济组织的必要条件。纯粹农民兴办的或其他部门领办合作经济组织由于不具备这样的基础，所以往往以协会和学会的形式出现，使合作呈现比较松散和不稳定的状态。第二，基层供销合作社由于其所处的地位，可以通过合作企业发展成为农村合作经济的典范和骨干，承当起带动农村市场经济发展的使命。为此，基层供销合作社一定要加快改革步伐，通过老企业的合作化改造和对农民开放办社成为与市场经济融合的新型合作经济组织，并加强合作社治理结构的建设。

    （2）新型联合社的专业化和社团化。供销合作社各级联合社在传统体制中是按照行政区划设置的，其主要的功能是执行政府职能。近年来，在农民专业合作社发展基础上出现了各级各类基层社的联合体。他们的发展应该遵循专业化协作与分工的原则，打破旧联合社的行政区划格局，由农民专业合作基层社组成，根据专业合作社发展的需要进行各个层次和不同范围内的联合。这些专业联合社的再联合就是未来全国合作社联盟的雏形。

    上述新型的合作经济联合社在组织上应该更多地采取专业化的“社团化”的形式。一是节约交易成本的需要；二是采取“社团型”松散的组织形式有利于吸收政府有关部门和各种社会团体进入协会，充分利用各种社会力量推动合作经济的发展。

    （3）社有企业的商业化与龙头化。社有企业是指县以上的联合社所属的企业，他们大都进行了各种形式的企业改革。深化改革的思路应该是还“合作经济”的性质，走商业化经营的道路。在农村通过商业化的经营发展成为农业产业化的龙头企业。在城市通过商业化的运作，成长为大中型合作社企业或联合企业。从理论上说，合作制同商业化是可以融合的。合作制在市场经济的环境中存在和发展，对内关系是合作制，对外却是市场经济中的经济行为主体，必须通过在市场中市场化的运作来获取利润。它经营内部成员的业务目的不是赚钱，执行的是按照交易量分配和民主管理的制度。但对外经营上必须贯彻商业化原则，并把获取的部分盈利作为合作社的经费来源之一。从合作制的发展来看，它成功就在于把合作化和市场化有机地结合起来。在其内部的财产关系和运作目标上坚持合作制，在对外的竞争和经营上坚持市场化原则。

    （4）供销合作社经营领域和发展空间的多样化。供销合作社要成为农村甚至城乡合作经济发展的主力，在经营领域上应有重大的突破。既要立足供销，又要跳出流通的局限；既要立足农村，也不局限于农村。根据国内外合作经济的理论研究，市场经济中适合发展合作经济的领域有流通、金融、农业生产、服务业等人力资本占主导地位的行业，在运输、城乡居民的消费、住宅、医疗等方面也有突出的优势。供销合作社在经营流通业务的基础上，可以向上述领域拓展其经营范围。

    四、对策设计和政策建议

    针对上述关于基层供销合作社与县级联社在法律关系、资产关系和录属关系上模式的设计，我们可以采取如下措施来实施：

    （一）加强相关法律的制订、修订和完善

    目前关于县级以上联合的法律地位不是很明确，如果要纳入正式的国家行政机构的话，那么就需要相关的法律法规来确定和规范。通过建立、健全有关法律、法规为供销合作社的健康发展创造前提条件。

    基层供销合作社为县级社行使行政职能提供了一定的有效手段，这就使得县级社有加强对基层合作社的行政控制的冲动，同时，在一定程度上，基层供销合作社为国家的“三农政策”提供了实施的平台和供给了某些公共物品。因此，如何避免县级社的不当干预及如何建立国家或县级联社对基层社的补偿机制，这都需要相应的法律法规来界定和规范。此外，农村基层供销合作社本质上是农民的经济合作组织，不可避免地具有某种社会福利和非盈利性质，这就需要国家或联社在法律法规上给予特别照顾，还需要设立相应的部门依法为基层社提供相应的服务。

    保护产权法律法规的制订和执行有力是现代产权制度的一个重要特征。从目前供销合作社的实际情况看，由于缺少比较完善的法律法规保护，社有资产被侵犯、掠夺的现象时有发生。因此，要进一步增强社有资产产权的保护意识，建议国家相关部门或总社抓紧制定专门保护供销合作社产权的法律法规，完善产权法律制度，规范和理顺产权关系，依法保护供销合作社产权的安全完整，不受侵犯。

    （二）建立和完善基层供销合作社内部控制制度

    一是强化企业内部各种牵制制度。这种制约包括上下级之间的互相制约、相关部门之间的相互制约。如会计信息收集、归类过程中，除了制单外，还规定须有复核并由财会主管审批：又如现金流转业务中，现金收支的审批、收人和支出、印鉴的保管、记账等业务应分工管理，互相牵制。

    二是强化企业内部审计制度。将内部审计人员从会计、财务人员中分离出来，直接对董事会负责，这样才能真正发挥内审人员的作用，监督和保护企业的资产、财产安全，监督企业朝着合理、合法的良性方面发展。

    三是强化企业财务内部控制。建立科学、严密的企业财务内部控制制度是安全、有效的财务管理的基础。就财务控制而言，无论哪一项都是以资金为核心，最终以资金形式体现，结果都会形成可观的会计记录。但它的特殊性又表现在它主要控制涉及到预测、分析、决策等经营管理性行为，其控制对象中人的比重大大增加，因此财务控制的主观能动性整体上比会计控制要强，应居于内部会计控制的核心地位。

    四是强化企业会计内部控制。内部会计控制的方法主要包括不相容职务相互分离、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、风险控制、内部报告控制、电子信息技术控制等。通过内部会计控制应该达到以下基本目标:规范企业会计行为；保护投资者和员工的合法权益：确保国家有关法律、法规和企业内部规章制度的贯彻执行。

    五是强化企业内部稽核制度。稽核人员要符合有关规定的要求，要有明确的分工和职责。对会计凭证、账簿和会计报告等要定期与不定期地进行复核。要稽核商品(存货)进出库手续，特别注意账证、账账、账表的数字勾稽关系，要做到核对无误、万无一失。

    六是强化内部报告制度。内部报告制度包括重大事项报告制度和日常事项报告制度，重大事项报告主要是指各联社所属企业的资本，不论购建、转让、联营、变卖、报废等都要向联社报告，如果项目比较大，还要有详细的市场调研报告及可行性报告，以规避投资风险，降低资本的潜在损失。

    （三）规范县级社社有资本管理

    一是做好账务处理，确保会计核算质量。账务处理主要包括:土地、房产置换账务处理：土地、房产有价转让账务处理：企业改制后剩余净资产账务处理等。各级供销合作社应当按照《会计法》和有关会计准则，结合实际，认真研究予以解决。

    二是建立资产出租和公开拍卖制度。对资产按重置价值估价，合理确定租金；对资产的出售必须委托拍卖行实行公开拍卖，杜绝暗箱操作，防止社有资本的流失。

    三是建立全面预算管理系统，采用价值形式对企业的资本活动进行预测、决策和目标管理，通过预算调整和控制企业的运行，找出企业运行的弱点，强化管理，层层落实目标责任，实行奖惩分明的责任考核制，使企业经营决策目标具体化，将社有资本收益和企业经营目标统一起来，使企业的行为符合社有资本保值增值的需要。

    四是要加强社有资本管理，就必须定期开展清产核资工作，全面评价企业资本的质量状况。作为社有资本的所有者必须定期组织力量，对社有企业的全部资本进行彻底清查，建立资本管理档案，对不良资本要分析原因，提出整改措施，限期改进，以避免有效资本转化为不良资本。

    （四）保护好供销合作社的资产权益

    县级供销合作社系统的资产构成方式复杂，各级各部门应从促进经济发展、维护社会稳定的大局出发，尊重历史、区别对待，维护供销合作社的合法权益和资产完整。要做到：不得通过行政手段无偿或低价划拨供销合作社资产；在城镇建设和路网改造中，需要拆迁、占用供销合作社经营设施和场地的，要依据有关法律、法规，做好回迁补偿工作，供销合作社可按统一规划优先自行改造网点；对供销合作社社有土地、房产产权手续不齐全的，土地、房管等部门依据事实，依法予以确权；对巧立名目、制造事端、非法侵占资产，干扰供销合作社正常经营活动的单位和个人，决纠正其错误行为，情节恶劣、后果严重的，移交司法机关处理。

    （五）进一步深化产权制度改革

    体改、县社等部门要统筹规划，按照“有进有退，有所为、有所不为”，“先保留后出售”的原则，制定改制方案。通过建立社有资产出资人制度和有限责任制度，优化资产配置，转变职工身份，改变企业形式，改革产权制度，逐步建立现代企业制度。但由于供销合作社兴办的企业，行业不同，层次不同，与“三农”的联系程度不同，在创新企业制度时，要区别不同性质，制订不同政策，采取不同的改制形式。不能不加区别地用合作经济的理论对供销合作社企业定性，不能以不以盈利为目的的准则对付供销合作社企业，也不能搞一刀切的改制。要因企制宜地采取组建企业集团、股份制改造、实行股份合作制、分立重组、嫁接改造、合伙经营、经营承包、抽本、租赁、买断经营及兼并、出售、拍卖、托管、解体、破产等多种形式。（网络投稿，作者单位为江苏大学财经学院）