城镇集体所有财产所有权的主要问题

    1、城镇集体所有财产归属不明，主体缺失。从城镇集体所有财产的形成过程看，城镇集体所有财产来源于合作经济的积累。五十年代，政府推行“合作化运动”，对个体农业、手工业和个体小商贩进行社会主义改造，在农村实现了农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，在城镇实现了手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济。参加合作社的人都是带着其全部生产资料入社的，按当时的政策规定，合作经济积累的财产是入社劳动群众创造的，归劳动群众集体所有。这里的劳动群众在当时是特定的群体，劳动群众集体简称集体，是个单一的整体。《中华人民共和国物权法》第六十一条规定，城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。问题在于作为当时特定群体的劳动群众己不存在，劳动群众集体所指的特定对象无法明确，合作经济积累的财产归劳动群众集体所有也就没了主体。法律规定的本集体概念不清，无法界定，也就无法规范现实社会中的行为。

    2、城镇集体所有制企业的出资人不明，监管者缺位。我国改革开放后，实行工商登记制度，合作经济登记为集体所有制企业，城镇集体所有财产在企业运营有了进一步规范，但无法明确企业的出资人。随着市场经济的进一步发展，客观上要求出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务，行使城镇集体所有财产出资人职责的问题更加突出。１９９１年６月《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》发布，该条例第九条规定，集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。这一规定赋于城镇集体企业职工（代表）大会出资人的权力，问题在于企业职工不是出资人，企业职工（代表）大会不是常设的实体性法人机构，行使不了出资人的职责，承担不了出资人的义务。1999年1月《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发[1999]5号）发布，其中规定：理事会行使本级社有资产出资人代表职能。问题在于理事会作为出资人代表是不合适的，且出资人代表并不是出资人本身，各级供销合作社所属企业的出资人仍不明确。城镇集体所有制企业的出资人不明，企业就得不到产权人的有效监管，企业的自我约束机制就无法建立。

    3、城镇集体所有制企业无法建立治理结构，法人财产不断被侵蚀。随着市场经济的发展，企业运行客观上要求明确企业的法人财产权。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十一条规定，集体企业在国家法律、法规的规定范围内对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调。1995年2月《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）发布，其中规定：各级供销合作社所属企业是独立的企业法人，拥有经营、用工、分配等自主权，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。这些规定赋于城镇集体所有制企业、各级供销合作社所属企业法人财产权，但企业法人财产的运营，客观上要求将企业所有权的安排具体化，对企业控制权和剩余索取权的分配作一整套制度性安排，明确谁在什么状态下实施控制、如何控制、如何分配风险和收益等问题。这就要建立一种由所有者、最高决策机构、高级执行人员（即高级经理人员）组成的组织结构，形成三者间一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由最高决策机构托管；最高决策机构拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于最高决策机构，组成在最高决策机构领导下的执行机构，在最高决策机构授权范围内经营企业。由于城镇集体所有制企业的出资人不明，所有者缺失，企业无法建立治理结构。造成经营者缺少约束，法定代表人掌握着企业的人、财、物大权，企业的命运决定于经营者一人。从现实情况看，或是企业几十年积累的财产毁于一旦，或是资金损失不断，亏了企业，富了经营者成普遍现象，企业法人财产不断被侵蚀。

改造城镇集体所有财产的产权运作方式

   1、明确作为城镇集体所有财产出资人的机构。在城镇集体所有财产归属主体无法明确的情况下，明确政府的一个机构作为城镇集体所有财产的所有权代表，这一机构代表城镇集体所有财产的所有权人行使出资人职责，负责城镇集体所有财产的监督管理。但这一机构一定要是常设的法人实体机构。2009年11月《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发〔2009〕40号)发布， 上一篇：论供销合作社联合社职能定位问题 下一篇：《上海集体经济》2012年第4期目录