工业合作经济研究所

　　摘要：产能过剩，供需结构失衡，并不是本轮经济下行的特殊表现。产能过剩和供需结构失衡的核心机制是政府缺乏约束的扩张偏向。针对本轮经济下行提出的供给侧结构性改革，重点在于通过改革限制政府扩张偏向，阻断产能过剩和供需失衡的形成机制，让市场力量在供需自发调整中发挥决定性作用。而要限制政府扩张偏向，需要财政改革的支持，因为后者可以通过严格预算约束和规范政府行为，限制有形之手对资源的扭曲型配置。同时，财政改革，可以联动供给侧和需求侧，为供给侧转型升级适应需求侧变化提供条件。

　　面对我国经济持续6年下行，2015年11月10日中央财经领导小组提出了供给侧结构性改革。尽管从各方面传递的信息看，供给侧结构性改革已成为共识，改什么怎么改的认识也正在趋于一致，既强调供给侧也不忘需求侧，既要消除市场分立又要转变增长动力。即在适度扩大需求同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，使供给体系更好适应需求变化。但是，作为中央在经济持续下行背景下提出的一个稳增长长远战略，如何选择改革策略，避免供给侧结构性改革重陷经济下行—积极财政和宽松货币—投资推动—增长复苏—产能过剩—结构失衡—经济下行的怪圈？尤其在供给侧结构性改革之下，如果经济依然没能止跌趋稳，增长压力和焦急情绪可能会使改革丧失远见走向短期化。供给侧结构性改革要走出上述怪圈，避免短视，成为促转型稳增长契机，关键需要揭示我国经济下行特征和支撑力量，在此基础上，根据靶向选择改革策略。

　　一、我国本轮经济下行特征和支撑力量

　　供给侧结构性改革的靶向是否准确，直接决定改革能否实现稳增长、优结构目标。然而，靶向能否准确，关键看我国经济下行特征和支撑力量。我国本轮经济下行实际上始自2008年，因为在上一个周期中，我国GDP增长率在2007年达到峰值14.16%。2008年受金融危机波及，GDP增长率回落至9.63%。随后几年虽然有所上升，但主要是针对外需冲击实施的强刺激政策所致。如果将这轮经济下行和1996-2007年这段时间经济波动特征相比较，会发现既有极为相似的特征，又有明显差别。相似之处在于，强刺激之后的产能过剩和PPI同比增长率持续下降，而产能过剩又主要表现为国有企业和传统产业产能过剩，产能过剩行业杠杆率较高，供给不能匹配需求。区别之处在于，上一轮经济下行期间，产能过剩表现为区域性，本轮经济下行期间，产能过剩表现为全域性。上一轮经济下行期间，消费需求主要因收入相对下降而整体收缩，导致宏观居民消费率持续下降，而本轮经济下行中，消费需求主要表现为结构性缩涨，整体消费需求对经济增长贡献相对稳定并有所上升。上一轮经济下行期间，短缺是主基调，而本轮经济下行期间，过剩是主基调。

　　尽管两轮经济下行特征有异同，却有着相同的形成机制，即都是源于扩张后的经济自发调整。不仅如此，在两轮经济下行之初，经济都遭遇了外部冲击，并都采取了近似的宏观调控策略，即先宽松货币政策后扩张支出政策。然而，在两轮经济下行期间，经济的支撑力不同，两轮经济下行的回复速度可能不同。在上轮经济下行期间，市场化改革为经济提供了有力支撑。1994年党的十四大明确了市场化改革方向和建立市场经济体制目标，提出让市场在资源配置中发挥基础性作用。市场化改革为经济走出下行通道提供了新动力，尤其是劳动力跨区域跨部门配置，1998年开始的社会领域市场化改革和国有企业改革，以及2001年加入WTO,为经济增长提供了强大动力。所以严格地说，上一轮经济在经历了5年下行后进入上行通道，并在2002-2007年达到年均11.23%的增长，并不是源于1998年实施支出扩张的积极财政政策，而是源于市场机制的力量。本轮经济下行期间，虽然也实施了一系列改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，包括政府简政放权、开拓外部市场等，但在某些领域市场机制反而出现僵化，国有经济与非国有经济之间的分立甚至更加明显。而如果本轮经济下行缺乏市场力量支撑，增长潜力就会有限。这也就意味着，本轮经济下行，如果没有适当改革做支撑，短期趋稳回升的可能性不大。

　　二、应对本轮经济下行的政策选择及其后果

　　本轮经济下行从严重程度上要甚于上轮经济下行。首先，产能过剩程度更高。在经验上，产能过剩是一种常态，因为经济始终保持出清状态在分散决策的市场机制下并不现实，只要产能过剩不是很严重，就可能会被经济自发调整所吸收。但本轮经济下行期间，产能过剩不仅普遍而且程度更高，例如太阳能、风电等新兴行业，过剩产能高达60%以上。其次，产能过剩产生的影响时间更长，上一轮产能过剩引起的PPI同比增长率下降只持续了38个月，而本轮产能过剩引起的PPI同比增长率下降到目前为止已持续了48个月。最后，产能过剩下的投资回报率急剧下降，企业亏损面扩大。和2009年之前相比，2013年投资回报率下降了近50%，有些行业近50%产能处于亏损状态。

　　为了去产能和降库存，以及去杠杆，中央政府采取了财政政策和货币政策双管齐下的调控策略。其中，货币政策虽说松紧适度的稳健，但实际结果却表现出明显的宽松。自2011年11月30日至今，央行已连续9次下调存款准备金率，自2012年6月7日至今，8次下调存贷款基准利率。虽然货币供应量M2增速自2011年8月基本稳定在12%，但信贷增长却很高，尤其自2015年1月至今，月均增速甚至高达30%以上。然而，由于实体经济虚弱，优质资本供给不足，信贷扩张形成的过剩流动性流到虚拟经济中，形成严重的资产泡沫，进一步扩大了实体经济与虚拟经济的背离程度，严重恶化资本配置效率。大量流动性的存在，也给经济增加了通胀风险。

　　就在宽松货币政策同时，为了应对金融危机冲击，各级政府都实施了以扩张支出为主的积极财政政策。由于受到经济下行影响，财政收入增长乏力，为满足支出需要，从中央到地方，大规模举债成了不二选择。2009年光中央国债发行就突破1.6万亿，2015年更是高达2.1万亿，这还不包括地方债务置换自行发售的3.84万亿债券。虽然从三大通用债务风险指标看，我国债务发行还有一定空间，但债务短期膨胀速度确实非常惊人。而根据国债和价格水平的关系，大规模国债发行势必形成另一种形式的杠杆效应，以及潜在的通胀风险。尤其在经济下行缺乏适当改革支撑的情况下，大规模发债支撑的支出扩张和宽松货币政策，极易使经济陷入滞涨。

　　三、供给侧结构性改革需要财政改革做支撑

　　在经济下行期间，货币政策效力是非常有限的，使用不当只会扭曲市场价格信号，所以在经济下行期间，货币政策一般慎用。这一点已被理论与经验所证实。相比较，财政政策被经常作为解决经济下行的主要工具。因为不像货币政策只能调节总量，财政政策还可以影响结构。后一种作用正好符合我国在稳增长过程中优化结构的要求。然而，在使用宏观政策工具应对经济下行的过程中，政策只适用于短期调整这一限制经常被忽视。换句话说，宏观政策工具在解决经济下行问题时并不是万能的，因为经济下行并不总是经济短期调整结果。从我国历次经济波动情况看，产能过剩并不只是出现在经济下行时期，而似乎是我国经济发展过程中的一个常态，只不过有时被扩张的宏观政策所掩盖。既然是常态，说明这轮经济下行并不是供给短期不匹配需求所致，而是经济系统中一种固有的机制在发挥作用，造成全域内的扩张偏向。由于这种机制在发挥作用，使得产能过剩错过了一次次市场自发调整予以吸收的机会。本轮的供给侧结构性改革关键就是在于找到这种机制，并通过改革限制这种机制发挥作用，在经济中形成一种有效的自动稳定和修复机制。

　　根据我国经济社会发展经验分析，形成扩张偏向的核心机制，是政府和国有经济的扩张偏好。而后者之所以能够实现，最关键的原因是财政改革不到位，财政未能发挥抑制政府和国有经济扩张偏好的作用。由于财政未能按照国家治理的基础和重要支柱要求进行改革，政府和国有企业扩张冲动不能得到抑制，产能过剩必然是个常态。所以本轮供给侧结构性改革核心任务就是财政改革，只有如此，才能真正实现三去一降一补，形成市场自发的供需调整机制。为此，财政需要在以下四个方面进行改革，以形成限制政府和国有经济扩张偏好的有效机制。

　　1.严格预算约束，将政府有形之手限制在有限范围内。我国经济增长模式一直是政府主导型，尽管从十四大开始，一直强调市场作用，从早期的发挥市场基础性作用到今天发挥市场决定性作用，但在现行体制机制下，政府有形之手一直非常有力。长期以来，由于预算约束一直较软，所以政府扩张偏好有了实现可能，为有形之手发挥力量提供了条件。因此，需要通过预算约束，规范政府支配资源的行为，调高国有经济成本约束，抑制两者扩张偏好。对应到这轮三去一降一补的过程，通过严格预算约束，限制政府在三去一降一补中的作用，扩大市场力量，阻断政府再次通过扩大支出宽松货币实现三去一降一补的治标不治本做法。

　　2.强化政府支出的保障作用，扩大政府的社会职能。供给侧结构性改革需要解决的问题是结构问题，以消除结构性产能过剩。结构问题包括的内容较广，既有产品结构也有产业结构，既有供给结构也有需求结构。在这种结构转换中，必然产生社会成本，比如企业职工安置、企业转型风险等。这些都需要政府能利用财政承担结构转换中发生的社会成本，为结构转换卸掉后顾之忧。同时，面对内需增长动力不足问题，财政支出需要在提高居民需求能力和需求意愿方面发挥作用，比如增加在社会性和经济性监管方面的投入，增加社会保障支出，增加劳动者就业能力培训支出，等等。

　　3.降低税率，实行比例税制，为供给侧转型升级腾出空间。强化政府支出的保障作用，既是出于供给侧考虑，也是出于需求侧考虑。而降低税率，实行比例税制，则完全是出于供给侧考虑。供给侧问题的解决主体只能是企业，但企业之所以没能转型升级，不是企业不愿意，毕竟超额利润只有通过转型升级才能实现。企业没有转型升级，提供市场需求匹配的供给，很重要方面在于企业税负过重，没有可供转型升级的利润空间，而差异化税率又造成企业之间的不公平竞争，所以降低税率，实行比例税制，为供给侧转型升级腾出空间，是提高企业自发转型意愿的关键，从而让企业真正成为转型升级的主体。

　　4.真正建立周期性预算，形成政府收支动态平衡机制。供给侧结构性改革，虽然重在发挥企业和个人的主体作用，但势必需要政府支持。尤其在经济下行期间，供给侧结构性调整必然伴随有政府支出增加，而收入相对下降。在这种情况下，增发国债成为必然。但增发国债不能成为常态。而政府天然就具有发行国债的倾向。正因如此，如果没有真正建立起周期性预算平衡制度，政府发行国债行为就很难受到限制，政府的扩张偏好就不能得到抑制。这轮经济下行中，供给侧结构性改革应该在政府国债发行上有所限制，不能因为有发债空间就使供给侧结构性改革成为政府扩张偏好实现的借口。当然，在建立周期性预算中，国有企业经营行为也必须综合考虑，避免政府通过国有企业实现扩张偏好。