2015年，农业部印发了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》(以下简称《意见》)，《意见》指出：“农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现。随着农村经济社会深刻变化和市场化步伐日益加快，一些地方的村级集体经济发展明显滞后，难以实现集体资产、资源、资金的保值增效和提高村集体自我发展与保障能力，与推进农业现代化、促进农村经济社会发展和完善乡村治理的要求不相适应。”因此，新时期新阶段农村集体经济的改革与发展问题“对于统筹城乡发展、促进社会和谐、巩固执政基础和全面建成小康社会具有重大意义”。农村集体经济的改革与发展既是实践问题，也是理论问题。笔者通过对近年来相关讨论的梳理，针对农村集体经济的概念、如何构建新型农业经营体系、如何保证农民土地权益，以及集体所有制与农村经济发展之间的关系等问题进行探讨。

　　一、农村集体经济概念的重新阐述

　　目前我国还没有一部专门规范农村集体经济组织的组织法，有关农村集体经济组织的相关规定散见于其他法律法规。这些条款的规定集中在以下几方面：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村集体经济组织可以作为发包方向农村集体经济组织成员发包其所有的土地，管理经营其所有的土地。中华人民共和国《宪法》第八条规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”由此可以看出，各种形式的合作经济都是集体经济，集体经济是劳动群众的联合与合作，而且集体经济形式是多种多样的。由此，有学者认为，“所谓集体经济即是若干分散的个体通过联合与合作实现共同发展的经济组织形态，可以是以生产资料集体所有制为基础的组织方式，也可以是在产权清晰基础上的组织方式，即劳动者个人以资产入股形成的合作制或股份合作制形式”。也有学者认为，从现行法律中对农村集体经济组织的规定出发，对农村集体经济的认识应有两个层面：一是农村集体的财产管理的主体多元化。《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律规定，村民委员会或村民小组可以替代农村集体经济组织的职能。二是村民委员会与农村集体经济组织存在职能上的重叠。现在农村中出现的一些问题都与这两点有关。

　　从农村集体经济的发展历程可以看出，农村集体经济概念有着极为丰富的内涵，需要在全面理解中把握、在历史演化中定位、在实践创新中提炼。在赵宇霞、褚尔康看来，农村集体经济这一概念的重新提炼，首先要注重理论与实际的统一。破除长久以来形成的对这种模式固化、僵化、唯一化认识，探寻各具特色的农村集体化道路，这是十分重要和必要的，也是现阶段研究农村集体经济的基本前提。其次，要重视历史与现实的统一。我国农村集体经济的发展经历了几个阶段，在这几个阶段中，农村集体经济的性质与特点有所不同，区分这些不同是十分重要的。第三，要强调一元与多元的统一。农村集体经济概念的内涵首先是从所有制关系的层面界定的，它与私有制、个体所有制相区别，其含义是确定的、一元的；而农村集体经济概念的外延包括所有制的实现形式、运行机制等，是可选择的、多元的。农村集体经济作为一个整体，它是多种规定的统一，是一元的；而对农村集体经济的深入研究，应从农村集体经济的主体、组织、运行、产业、分配等多方面、多层次展开，体现出差别与多元。近年来有关农村集体经济研究的重点、难点和热点，主要集中在差别性与多元性上，这是现阶段我们研究农村集体经济的聚焦之点。

　　综合而言，对农村集体经济概念内涵的确定，不能仅从字面理解，要在具体语境中结合农村集体经济所要实现的功能来界定。根据我国近年来的文件和政策，农村集体经济有三个关键点：一是农村集体经济的发展是以农民的共同富裕为目的的；二是在农村集体经济发展中要壮大集体经济组织的力量；三是要充分发挥土地在农村集体经济中的作用。而农村集体经济的形式是多种多样的，无论是建立在生产资料集体所有基础上的集体所有制经济，还是在产权清晰前提下集体经营的各种合作经济，都是劳动群众的集体经济。

　　二、农村集体经济发展的问题与改革的意义

　　改革开放以来，我国农村集体经济虽然取得了一定发展，集体经济实践形式呈现多样化的特点，但也存在不少问题，特别是许多地区的农村集体经济逐渐趋于弱化，这种状况对实现农业现代化以及全面建成小康社会是不利的。

　　(一)应当对集体经济的发展给予更多的重视

　　我国是社会主义国家。以公有制为主体、多种所有制共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制这个主体，包括社会主义国有经济和社会主义集体经济。社会主义集体所有制是公有制主体的重要组成部分，国家所有制和集体所有制共同构成社会主义经济制度的基础。农村集体经济是适应生产社会化和生产力水平较低的经济形式，同时是提高生产社会化和生产力水平的途径，是社会主义建设中的重要因素，使其既具有规模效益又具有分工效益，同时具有社会环境效益和科学管理优势，可以带动社会主义因素的增加。集体经济内容是丰富的，具有多种形式。但目前集体经济比重太低，发展不快，我国应当对于集体经济的发展给予更多的重视。发展农业集体经济符合我国农业经济发展的客观规律，符合农民的切身利益，是广大农民实现共同富裕的迫切需求。

　　(二)当下农村集体经济存在的问题

　　农村集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，集体经济发展壮大与集体资产保值增值是实现我国公有制经济有序稳定发展的基本路径，但随着我国城镇化进程加速与农业剩余劳动力城乡迁徙，农村集体经济组织的整体控制力正在下降。目前，农村集体经济存在的问题突出表现在两个方面：一是统分结合重“分”轻“合”。长期以来，在我国农村集体经济的实践中，“分”得彻底，“统”得无力。发展中过多注重个体发展，而忽视了集体积累，一定程度上导致了小农经济的回归，造成了土地细碎化分割、农民组织化程度降低、集体资产流失，部分农村基层党组织软弱涣散、农民一盘散沙等问题。二是农民集体主义观念淡化。农民是一个集劳动者和小私有者于一身的社会基层。既有要求走集体致富的要求，又有个人发家致富的强烈愿望。人民公社体制解体后，随着农村经济改革的不断深入和市场经济的快速发展，集体主义意识有所弱化，认为“搞集体经济赚了是自己的，亏了是大家的，干多干少一个样”的大有人在，因而参与集体经济的热情不高。只顾眼前利益与自身利益，经常为土地、邻里界限闹矛盾、引争议，阻碍了国家建设和集体事业发展。另外，发展资金不足，集体积累缺乏有效的保障机制等也制约了农村集体经济的发展。因此，有学者质疑农村集体土地家庭承包制，提倡集体经营，不认同“土地经营权向大户集中”，提倡组织农民逐步扩大集体统一经营，推进适度规模经营。集体经济组织中公有制特征削弱主要表现为集体经济组织公有资产总量与控制力有所削弱；集体经济组织治理机制失效，造成实质性所有者缺位与内部人控制问题；突出表现为集体经济组织在农业生产、经营、分配等方面的宏观调控能力弱化等三个方面。

　　关于农村集体经济组织发展中存在的问题及产生的原因有两个方面需要关注：首先是相关法律法规不完善。农村集体经济组织法律法规不完善主要表现在以下三个方面：一是成员资格的确定标准不明确。虽然“农村集体经济组织”在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规中都有涉及，但只是提出了一个名词概念，而对集体经济组织的微观构成，即集体经济组织成员资格确定的标准却不够明确。这容易引发诸多矛盾纠纷，影响农村产权改革。二是产权关系规定不清。中华人民共和国《宪法》明确规定了农村集体经济组织的所有制形式、经济形式。但对于其产权关系却没有做进一步的说明，即便是专门针对农村集体经济组织的专门法规——《中华人民共和国农民专业合作社法》，也存在着产权界限不明、产权量化困难的问题。三是法律地位界定不清。主要表现为农村集体经济组织不是《中华人民共和国民法通则》规定的民事主体之一，它究竟属于何种民事主体法律并未规定。这使得在处理财产内容、责任承担、组织机构等问题时不能与作为民事主体的法人、组织相同。在遇到此种问题时，没有相关法律法规作为依托。其次是组织自身内在机制不健全。这主要表现在：一是缺乏统一的组织制度；二是缺乏民主管理；三是利益分配存在问题。农民加入农村集体经济组织的根本目的是获取最大收益，为了这一目标，有的农村集体经济组织谋求与企业的合作以扩大自己的生产、运输、销售渠道，虽然总收益在提高，但农民却没有得到与其付出的劳动相对应的回报，使其自身经济水平并没有提高，反而降低了其对农村集体经济组织的忠诚度。再次是缺乏有力资金支持。农业虽然是我国的第一产业，也得到国家很多优惠政策的支持，支农基金也在逐年增长，但对于农村集体经济组织来说，资金依然缺乏。

　　三、农村集体经济经营方式创新与机制构建

　　改革开放和农村市场经济的发展，使农村集体经济打破了区域封闭型经济和单一的农业经营格局，成为三次产业融合发展的平台和载体。当前，在城镇化进程中，其经营方式和机制架构也应随之有所突破和创新。

　　(一)明确认识，推进创新

　　改革开放以来，尽管集体经济组织形式有突破有创新，但总体上仍处在“有法律地位而无实际名分”的尴尬局面。农民自治组织与集体经济组织混淆不清、村民与集体社员混淆不清、集体产权不明晰、产权主体缺失等问题较为普遍，农民和集体权益得不到切实保护，集体产权难以入市进行交易。因此，发现价值、实现价值、在流动中保值增值，健全创新集体经济组织形式应当是当前农村一项重要工作。所以，发展农村集体经济要积极探索有效实现形式，但需要注意的是，要在三个方面加强认识和推进：一是谁是集体所有的主人，发展壮大集体经济必须明确集体成员身份，确定改革时点，明确成员条件，理清集体成员边界；二是探索集体经济的有效实现形式；三是赋予集体资产权能。

　　(二)农村集体经营方式创新与机制构建

　　集体经营方式是巩固农村基本经营制度、壮大集体经济的重要途径。而改革开放以来，我国农村许多地区集体经营弱化，集体资产流失严重。所以发展集体经营，一是要明晰集体产权，将农村集体财产全部或部分折股量化到个人，激发农民的积极性；二是要建立完善的内部治理机制，增强农村集体经营决策的科学性；三是在分配中处理好集体与个人、个人与个人、集体与管理者之间的关系；四是政府“引导不强迫、支持不包办、服务不干预”，建立良好的外部保障机制。

　　1.建立农民专业合作社是发展农村集体经济的有效途径

　　农民专业合作社与专业的金融机构相比，在解决农户“融资难”的问题上具有明显的优势：一是具有自我选择机制和信号发送功能，使得合作社以组织信誉代替实物资产抵押成为可能，进而降低监督成本；二是合作社成员的“同伴监督”和“社会惩罚”机制，有利于降低贷款的履约风险。所以合作社可以成为金融机构和农户之间的中介和桥梁，降低两方的交易成本和风险。基于此，政府应加大对合作社的支持力度。从我国目前情况看，可以着手推动适应当前合作要素和主体条件的多元合作机制。首先要坚持土地股份合作为核心；其次要对接具有农村稀缺要素的新型农业经营主体；第三要加强集体经济组织的能力建设。实现农户在合作社决策和经营中的参与。合作制的核心原则之一就是成员的平等参与和受益，其中平等参与是平等受益的前提和基础。要从两方面的制度设置入手加强农户参与：一是要保证农户的退出权，让农户有“用脚投票”的权利。有些地方通过土地置换为不参与土地合作经营的农户提供相应面积的耕地。二是要建立健全合作社社员大会、社员代表大会等制度，让所有农户对合作社经营以及收入使用有充分的知情权和决策权。

　　2.提高农业生产的组织化、社会化程度

　　我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，而“三农”问题解决得如何，在很大程度上决定着我国能否如期实现全面建成小康社会的目标。其中加快发展农业现代化是重要的任务。就我国农村当前的实际情况而言，最为薄弱的环节是农业生产的组织化、社会化程度。因此，党的十八大报告特别强调了要构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。但构建新型农业经营体系，必须坚持以家庭联产承包经营为基础。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村改革取得的最重要的制度性成果，是宪法明确规定的我国农村集体经济组织实行的基本经营制度。

　　3.关于农业经营体制的创新

　　农业经营体制的创新，一是要扶持一家一户的农民发展专业化、规模化、集约化的生产。二是大力发展农民的专业合作和股份合作。一家一户的农民，现在面对的是千变万化的市场，农民如果是一盘散沙的话，一定没有讨价还价的能力，一定处在弱势地位。只有组织农民，才能发展现代农业。三是发展多元化的社会服务体系。从实践来看，除少数发达地区的村级集体组织有一定实力能够为农户提供统一服务外，大多数村级组织集体收入微薄，为农户提供生产经营服务的能力很低。具备条件的地区要积极发展集体经济，要推进农村集体“三资”管理制度改革，使农民真正能够分享到集体经济的收益分配权。四是充分保障农民的土地财产权。土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。从现实来看，农民的土地承包权权能不完善；农民宅基地权益缺乏基本制度规范；征地范围过宽，对农民的补偿偏低；土地收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，失地农民长远生计缺乏保障。只有土地定权，农民才能够定心。就土地增值收益的分配而言，突出问题是在征地出让收入中给农民的比例太低；在土地出让的纯收入中，用于农村发展的比例太低。要加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。

　　四、农村土地集体产权的主体化及其治理机制

　　农村集体经济组织的存在和发展离不开土地这一基本要素，尤其在城镇化进程中，针对农村集体经济存在的问题，需重新认识集体经济组织与土地所有权的关系。

　　(一)农村土地所有权制度的创新问题

　　集体土地所有权是财产权的一种重要类型而不是实现和巩固社队体制的一种工具。但当这样的所有权制度一方面成为农村发展的基础；另一方面因其尚需克服的内在冲突而不能以一般的财产权规则来衡量时，其实践效果自然不尽如人意。基于此，在集体土地所有权规则已发生根本性变化的时候，集体土地所有权与集体经济组织之间的关系应当如何调整？在某一个集体土地所有权上是否应当设立一个集体经济组织，或者某一个集体经济组织需要成为某一土地所有权的主体后才成其为集体经济组织，以使两者之间仍然维持一一对应的关系？如果这种一一对应的关系不能得到维持，集体所有权和集体经济组织的法律意义又如何体现？值得注意的是，对集体经济组织与集体土地之间的关系不分具体情形区别对待，其结果是又回到社队思维的框架中，以社队思维打造集体经济组织，以社队体制衡量集体所有权。集体土地所有权对集体经济组织具有直接影响，但集体经济组织应当根据相应的组织章程成立，而不是根据集体土地所有权成立。经济组织的法律基础是经济组织法，而所有权的法律基础是财产权利法。

　　根据党的十八大提出“有序推进农业转移人口市民化”和十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”的指导思想，有学者分析了在我国农民分化和农村土地功能变化情况下的土地制度创新机理，提出了“农民分化—农村土地功能变化—分化农民土地产权诉求变化—农村土地制度创新”的逻辑线索，揭示了在农业转移人口市民化背景下，农村土地的创新问题，同时认为农村土地制度创新的焦点是赋予农民“退出权”，即在退出农村集体经济组织时，有权处置自己在集体土地和其他集体财产中的个人部分和获得经济补偿的权利。也有学者认为，城市居民可以将房屋以高价卖给任何人，而农村居民却不能随意将土地卖给其他人，这是明显的歧视。现行的城市建设用地要首先将农村用地变更为国有土地的做法，堵塞了农民分享经济发展和城市化带来的成果的权利。宪法中城市土地归全民所有、农村土地归集体所有，与处于公益需要才能对农村土地加以征收这两项规定是相互矛盾的。

　　要解决集体土地征收的“公正补偿”问题，需要在“被征收人的所失—征收人的所得”之间的过渡地带选择一个平衡点，运用税收、转移支付、补偿等手段，从土地补偿、劳动力安置、社会保障、就业扶助等方面对被征收人进行综合补偿安置。由于集体土地所有权的不可交易性，导致了“公正补偿”标准的困局，只能继续完善现行的上级政府制定的征地“公正补偿”的标准制度。同时也可借鉴我国集体土地征收补偿安置中的一些的创新成果。

　　(二)关于土地确权问题

　　由于政府对集体权利的限制和农村土地承包经营，导致一部分农村集体产权集中于政府，另一部分分散给农户，造成农村集体产权的空洞化。农村集体产权的空洞化造成土地资源配置的不合理，统分结合的双层经营体制流于形式，造成农民对土地的实际利用不足。要解决这些问题，应该在保证土地的集体所有性质和尽可能保持现有土地财产权利状况的条件下，为集体土地“确权颁证”。

　　(三)土地私有化不可行

　　对于土地私有化的主张，多数学者持反对意见。如简新华驳斥了种种支持土地私有化的观点，他在《中国农地制度和经营方式创新研究——兼评中国土地私有化》一文中认为，土地私有化从历史上来看不能解决中国的问题。而从现实来看，首先，由于中国人地之间的尖锐矛盾及其导致的小农经营的种种弊端，私有化可能会损害农民的根本利益而造成两极分化，城镇化带来的土地价格上涨也仅仅能够使得少数农民受惠。其次，土地私有化可能会导致农民丧失最后的保障，造成社会问题。再次，农村土地利用方面的问题并非来自土地公有制，靠私有化不能解决种田收益低的问题，土地抛荒的问题仍然存在，因此私有制无益于资源配置的优化；土地私有化可能会带来城镇化和工业化成本变高。他认为，中国农村的问题必须要对农村加大投入，改变农业生产面貌。

　　孔祥智、刘同山在《论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择》一文中认为，我国农村土地集体所有制在基础设施建设、村内公共服务的提供、保证耕者有其田等方面具有显著的优势。从粮食产量的增加、农民生活水平提高、土地流转和农地规模化经营程度的提高等事实来看，农村土地集体所有、家庭承包经营的模式是适应农业和农村的发展需要的。土地私有化本身在学理上缺乏坚实的基础，在实践上经济、社会和政治成本极高，许多人口大国的经验表明，土地私有化会导致农民失地和城市贫民窟的出现，威胁社会稳定，应当“慎言农村土地私有化”。

　　总之，我国是社会主义国家，土地私有化在法理上是错误的，从坚持“依法治国”基本方略看，《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国农业法》以及其他相关法律法规中，都对我国农地必须坚持集体所有制的性质已有明确规定。另外，土地私有化在实践上也是有害的，离开我国国情搞农地私有化，不仅无益于而且势必会阻碍中国特色社会主义的农业现代化。

（摘自《毛泽东邓小平理论研究》2015年第12期，本文有删节）