上海市奉贤区农村集体经济组织产权制度改革全面推进，截至2015年10月底已有74个村完成农村集体经济组织产权制度改革工作，年底前全区80%的村基本完成农村集体经济组织产权制度改革工作。

农村集体经济组织产权制度改革，建立新型经济组织必须要把法律法规赋予农民的财产权还给农民，恢复农民应有的权利—“还权”；同时要让新型经济组织的社员拥有发挥应有权利能力，使社员成为市场主体—“赋能”。为此在农村产权制度改革过程中，要始终贯穿“社员自主”，法律法规明确规定的，按照法律法规执行。法律法规未明确规定的，通过集体经济组织集体民主决策机制，妥善解决改革工作中出现的问题和矛盾。

一、坚持五项基本原则

一是依法合规的原则。农村集体经济组织产权制度改革工作必须在法律、法规和政策框架下开展，不得与法律法规和政策要求相抵触。农村集体经济组织资产属于全体成员所有，要维护农村集体经济组织成员的合法权益，防止集体资产被侵占支配和吞并控制。

二是因地制宜的原则。农村集体经济组织产权制度改革要根据本地经济社会发展实际情况，采取多种形式，选择符合实际的有限责任公司、社区股份合作社和农村社区经济合作社等组织形式，建立组织治理结构，正确处理好国家、集体、农民的三者利益关系。

三是尊重民意的原则。充分尊重农民群众的意愿，确保集体经济组织成员对产权制度改革的知情权、参与权、表达权和监督权，将公开、公正、公平精神贯穿于这项改革的全过程。

四是效益分配的原则。改制后的新经济组织要坚持效益决定分配，依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，并建立以丰补歉机制，分配方案须经成员代表大会集体讨论同意后方可实施，严禁举债分配。

五是确保稳定的原则。农村集体经济组织产权制度改革事关农民群众的切身利益，必须积极稳妥地处理好各种关系，妥善解决好改革中遇到的各类问题，一切以农民满意为出发点，切实维护好社会和谐与稳定。

二、建立四个机制

一是“一把手”工作机制。农村集体经济组织产权制度改革工作，涉及面广，情况复杂，又与经济利益相关，为此主要领导高度负责农村集体经济组织产权制度改革工作，并亲自挂帅推进改革工作。

二是建立目标考核机制。推进农村集体经济组织产权制度改革，是农村生产关系适应生产力发展的客观需要。但目前基层较多的干部怕难、怕烦，顾虑较多，为此各级政府要将改革列为重点工作，并纳入对乡镇经济社会工作的重要考核内容。

三是形成工作联动机制。农村集体经济组织产权制度改革政策性强，在尚无中央顶层设计的情况下，各人对产权制度改革的理解和认识不一样，加上各个集体经济组织情况又不同，为此要加强区域性指导，各相关部门职能部门要协同配合、共同推进改革工作。

四是建立财政保障机制。农村集体经济组织产权制度工作需要做大量的调查、统计工作，还要做大量的思想工作，为此可对推进并完成改革的农村集体经济组织产权制度工作村实行财政奖励和补助，并探索由财政对村级组织运转经费予以合理保障的机制。

三、基本操作程序

农村集体经济组织产权制度改革工作，是一项对农村集体经济组织资产摸清家底，明晰产权归属，集体经济组织成员量化资产或资产份额过程，直接关系到集体经济组织各个成员的切身利益，为此必须严格操作程序。

一是建立班子。产权制度改革的村集体经济组织要在村党组织及村委会的领导下，建立由村党组织书记、村委会主任、村民主理财小组成员和村集体经济组织成员代表等共同组成的村集体经济组织产权制度改革小组和工作班子，组织实施改制工作。

二是提出改制决定。产权制度改革工作的村集体经济组织召开成员（代表）会议，作出改制决议，拟定改制工作计划，有步骤地开展改制工作。

三是制定工作方案。村级集体经济组织产权制度改革小组要制定改制方案，改制方案必须经村集体经济组织成员大会三分之二以上成员讨论通过。

四是组织清产核资。由农村集体经济组织产权制度改革小组组成清产核资小组，配合有资质的审计单位对村集体经济组织各类资产进行全面清理审计，核实村集体经济组织资产家底。

五是成员对象统计。改制工作小组，要对属于本集体经济组织成员进行统计，掌握各成员属于在集体经济组织中的时间及劳动情况，统计集体经济组织成员数量及各成员的农（劳）龄数量，经成员签字，张榜公布无异，集体经济组织成员大会（代表）会议通过后确认。

六是建章立制。在农村集体经济组织没有专门立法，地方法规、规章没有明确之前，一般可参照《村民委员会组织法》村民代表选举产生的办法，在现有的村集体经济组织中，推荐产生新经济组织社员代表候选人，再按照相关程序选举产生社员代表。依照章程建立成员代表会议制度、成立理事会和监事会。

七是股权设置。按集体经济组织成员及成员农（劳）龄为依据，统筹兼顾好原集体经济组织成员与现集体经济组织成员的利益关系和集体经济组织成员劳动贡献。

八是量化成员股份。按照股权设置的办法，将集体资产折股或按份额量化到村集体经济组织成员，由改制后的新经济组织向持股社员出具相应的股权证明，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证。

九是办理登记。新经济组织按相关文件规定办理相关手续，取得法人资格。

十是归档备案。完成改制的村集体经济组织，要做好有关档案的整理、归档工作。同时，要将改制的申请、方案、清产核资结果等相关材料提交区、镇两级农村经营管理站进行备案。

十一是后续管理。农村集体经济组织产权制度改革后，逐步实现村民委员会与村经济合作社应实现分账管理。新经济组织按章程编制科学合理的收支预算，同时实行严格的财务管理和公开制度，充分发挥代表大会和监事会的监督作用，并依据当年的各项收入扣除生产经营和管理服务成本后，按规定提取公积公益金，剩余部分在坚持“效益决定分配”、“同股同利”的原则，进行分配，分配比例一般不得高于经济合作社当年度净收益的70%。

四、需思考的问题

1、建立何种新经济组织问题。农村集体经济组织产权制度改革建立新经济组织，各地实际情况不同，成立时间不同，新经济组织建立的形式也不同。目前主要有三种形式，分别是有限责任公司、社区股份合作社和社区经济合作社。

一是有限责任公司。大多是上世纪九十年代和本世纪初农村集体经济组织产权制度的村，按有限责任公司是按照《公司法》登记的法人主体，能独立自主参加市场竞争。但《公司法》为满足有限责任公司股东50人以下的要求，大部分集体经济组织成员只能采取隐性股东的做法，成员资格难以得到法律的认可和保护。

二是社区股份合作社。参照《农民专业合作社法》设立社区股份合作社，社区股份合作社既有法人主体地位，又有效解决了股东人数限制的问题。但参照《农民专业合作社法》登记的法人主体，存在新经济组织并非农民专业合作社性质，因此在经营、管理等方面没有完全适用的法律法规。

三是社区经济合作社。设立社区经济合作社不需进行工商登记，由政府颁发证明书，并凭证明书申领组织机构代码证，取得机构代码证，社区经济合作社中的成员按份额享受收益分配。但社区经济合作社没有法人主体地位，不利于参与市场竞争。

三种形式各有利和弊，究竟哪一种形式，都需要结合各农村集体经济组织的实际，既要有利村新经济组织自身发展，又要体现了全体成员利益共享的初衷。

2、农村集体经济组织身份认定问题。当前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依。按理说对农村集体经济组织成员身份的认定需要一个明确的标准，而这个标准不能由集体经济组织自行制定，但由于各地实际情况、原有的相关政策有较大差异，在短期内国家层面制定一个全国统一的农村集体经济组织成员认定标准也不现实，但农村改革必须要推进。为此带来了各地受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响，农村集体经济组织成员身份的认定方法、认识各不相同，较多地方以农民居住地、户籍以及承担农村集体经济组织权利义务的情况作为认定标准，但这种认定的标准在各个集体经济组织也是不同的。

农村集体经济组织成员资格身份认定，本人认为应考虑几个因素。一是该成员是否是该集体经济组织内较为固定的成员，是该集体经济组织所在地常住户口，同时在该集体经济组织的土地上长期固定地生产、生活，事实上与集体经济组织存在权利义务关系及管理关系。二是该成员是否是固定的成员组成的具有延续性的共同体，如具有本村户籍但未能对本集体经济组织尽义务的未成年人、老弱病残和其他丧失劳动能力的人，还有原户籍在本集体经济组织，对本集体经济组织尽了义务，但由于政策原因目前没有本村户籍或户籍已迁移出去的人，例如镇保人员、服役军人等。三是一些特殊人员，如未进入镇保的16岁以下的“小农民”等。农村集体经济组织成员资格身份认定较为复杂，应当在尊重一般规律的前提下，充分表达农村集体经济组织成员的自主权，在成员资格认定工作中既要坚持少数服从多数，又要保护少数人的利益，防止多数人侵犯少数人的合法权益。

3、关于股权设置问题。在农村集体经济组产权制度改革工作中，关于股权（份额）设置问题上，各地的做法不尽相同，涉及的主要问题是设置什么股份，是否要设集体股、干部股、贡献股等股，各股份的如何确定等问题。

为避免农村集体经济组织产权制度二次改革，同时考虑农村集体经济组公平原则，我们认为，现在开展产权制度改革的村，不宜再设置集体股、干部股、贡献股，主要设置农（劳）龄股和人口股。在股份确定上以农（劳）龄为主，还是以“人口（头）股”为股份，还是两者结合、还是综合考虑其他成份设置的依据，也要因地制宜。产权制度改革在股权（份额）设置上应以“农（劳）龄”为主要依据，因为农村集体资产是各个历史阶段农村集体经济组织成员劳动成果的累积，成员资格的认定也应涵盖各个阶段的不同群体既涵盖了现有的集体经济组织成员，也包括过去曾经为集体作出贡献的集体经济组织成员。以“农（劳）龄”为股份设置的主要依据，较好地体现了人与人的有机结合。但股权（份额）设置上不应以农龄为唯一依据，还要依据各农村集体经济组织的实际情况，综合人口（头）股等其他因素，来确定股权的具体设置方法。

奉贤区在农村集体经济组织产权制度改革股份设置中，坚持了四个原则。一是坚持重贡献，以农（劳）龄为主设置股权。因为以农（劳）龄为份额（股份）作为社员对集体资产的贡献依据已得到了基层普遍认可。农（劳）龄统计时间设置为自1956年1月1日（全区成立高级合作社）至农（劳）龄统计截止日，户口在村、队的年满16周岁以上（含16周岁）的农业户籍人员。农（劳）龄上不封顶，按实计算，农（劳）龄以年度为计算单位，不满6个月的按半年计算，满6个月不满1年的按1年计算，并处理好特殊人员农（劳）龄确认。二是坚持农村集体经济组织成员都有享受集体资产的权利。以现有集体经济组织成员为辅设置人口股，人人享有，人人平等。三是坚持不设集体股、干部股等其他股。四是坚持农村集体经济组织成员之间的占有集体资产的份额相对合理、公正。由于各集体经济组织情况不一，原享受集体资产收益或福利的群体不一，为此对特殊的群体在兼顾公平的原则下，设置辅助股份。

4、改革的资产范畴问题。目前各集体经济组织对于集体资产量化范围的认识不尽相同，带来了实践中主要有三种量化资产的范畴。一种是对农村集体经营性净资产进行量化。这种资产量化方式易于操作，可以较好地规避土地等资源难以评估作价的问题，改革的困难会小一些，但改制不完整，也不彻底。另一种是对农村集体经营性资产、非经营性资产净资产一同进行量化，保证农村除资源性资产外的农村全部集体资产的完整性，有利于盘活农村集体的全部资产，使其发挥更大的价值。再有一种是对经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化的范围，虽更保证农村集体资产的完整性，但资源性资产无法估价，且农村土地承包经营权有《农村土地承包法》调整，与农村土地承包经营权登记有矛盾。三种范畴各有优点，但都存在不足。我们认为应按2015年中央一号文件围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革精神，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对经营性资产，通过产权制度改革，明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产股份权能。