以问题为导向，深入研究和解决深化改革中合作社、集体企业和集体资产运作面临的困难与矛盾，才能使政府从法律上保护和支持合作经济、集体经济的发展，才能使“四个全面”战略真正落实到企业和老百姓中去，为实现“二个百年”目标提供新的动力。当前，合作社、集体企业和集体资产创新发展一方面出现了组织形式多样化，资产结构开放化，成员队伍流动化等新的态势；另一方面又面临着合作集体组织所有制性质规定难，法人资格登记难，集体资产行权难，成员身份界定难，发展成果共享难等困惑。本着尊重历史事实，借鉴国际经验，提升改革实践的原则，对合作社、集体企业所有制性质以及登记管理，集体资产运作机制，合作集体组织成员界定以及共享利益机制等提出建议如下：

一、对合作社、集体企业及投资企业所有制性质界定的建议

《宪法》几经修改，但都规定，集体经济是公有制的重要形式，城镇中的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。社会主义市场经济体制下，如何界定员工持股、集体资产参股的合作社、股份合作企业、员工持股企业、合伙企业、社团组织、公司制企业等各类组织的所有制性质，已成为国家登记和管理部门的一大难题。

在计划经济条件下，合作社、集体企业的资产基本来自于企业内部，由成员自筹资金，当时合作社、集体企业在登记和统计管理中确定其所有制性质是形成共识的。改革开放以后，尤其是公司法、农民专业合作社法实施以来，员工持股、外部资金入股是多种形式合作集体组织一种新特征。为了适应和支持集体（合作）经济组织的改革，《关于乡村集体所有制企业审批和登记管理暂行规定》中明确：“集体的资产（包括集体积累）占企业的注册资金50%以上（含50%），个人投资入股占50%以下，实行集体企业管理制度的企业，其集体所有制性质不变。”《城镇集体所有制企业条例》（下称条例）规定：“劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例，不低于51%的，为集体所有制企业”“吸收职工和其他企业、事业单位、个人集资入股，与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资，持有其他企业的股份”。这些规定改变了企业由单一集体资本出资设立的“二国营”模式，摆脱“一大二公”束缚，支持了职工个人出资入股和外部资本参股的做法。但在确定集体所有制性质时规定集体资本在企业占比必须在50%以上。据了解，中华全国手工业合作总社系统1998年以前集体资本基本上都在集体企业中，随着公司制推行，2001年后集体资本在集体企业和其他企业组织中的比例已经是各占50%。但在确定集体所有制性质时仍然规定集体资本在企业占比必须在50%以上。如设立公司制企业时，对集体资产参股占比50%以下，或者全部由员工持股设立有限公司，工商部门都登记为私有企业，在统计部门仍以“放弃员工个人所有权”，作为划分统计集体经济体量的特征。

在深化改革中，全部由员工持股设立的股份合作制企业，一般地方政府规定为集体所有制性质。《条例》中对集体资产占比50%也有过突破，提出“劳动群众集体所有的财产应当占主导地位。主导地位，是指劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例，一般情况下应不低于51%，特殊情况经过原审批部门批准，可以适当降低。”《农民专业合作社法》规定，合作社由社员为主出资设立，依据宪法规定，合作社应属于集体所有制经济。上述具体法规在执行时互相矛盾，不能准确反映企业的所有制性质，严重影响合作经济、集体经济体量的准确统计，与宪法及相关法规相悖，阻碍着合作集体组织的改革发展。

我们建议，政府部门要支持合作集体组织及投资企业，采用各种法定的组织形式依法运作，以成员控制权为基本原则，界定合作集体组织以及投资企业所有制性质。这样做符合我国宪法、农民专业合作社法等法律规定，也与国际合作社联盟规定合作社的基本原则相一致。国际合作社联盟对合作社的定义中，合作社“成员控制”是主要原则。在改革中，成员控制权逐步成为合作集体组织的基本原则。1997年出台的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》已经明确:“股份合作制是采取了股份制一些做法的合作经济，是社会主义市场经济中集体经济的一种新的组织形式。……允许企业设置职工个人股，还可根据情况设置职工集体股、国家股、法人股。”为此，建议凡符合以下规定的企业，在登记管理时应界定为集体所有制性质：一是集体资本在企业中占比为相对控股的第一大股东（包括集体资本有一票否决的黄金股地位）；二是企业产权结构由成员出资控股的，成员控股占比符合农民专业合作社登记管理规定。还要改变现行统计部门有关集体企业“放弃个人所有权”的统计规定，应该以“成员控制权”作为集体经济组织统计标志。

二、解决合作社、集体企业法人资格登记难的建议

目前农民专业合作社由工商部门作为合作社法人登记。然而，在新型城镇化建设中，乡村成为社区，农民变为居民，一、二、三产业链接，城乡出现大量信用合作社、流通合作社、社区服务合作社、工业手工业合作社，以及合作社联合社（联社）。受到现行农民专业合作社法的限制，目前还不能普遍作为合作社法人登记。合作社登记难，已经成为影响合作社快速发展的一道坎。目前，拓展合作社发展中农村、农业、农民的解释范围，是城乡合作经济发展的一致呼声。国家农业部等有关合作社发展协调部门正听取各方面意见，研究修改《农民专业合作社法》，这是解决合作社法人登记难的最根本的法律路径。

可喜的是，一些地方政府已从实际出发，着手解决合作社法人登记难的问题。例如上海市规定农民出资持股的各类社区合作社可以作为合作社法人登记；江苏宜兴工商行政管理局批准本地区陶瓷制作业合作社可以依法登记；各地供销合作社基层社以及与农民合作社链接设立的大量产销结合的合作社也得到了相应的地方法规支持；农民生产合作社与农民信用合作社的设立试点正在农村一定范围内展开。因此，除了国家法律修订之外，地方法规的适时合理调整也是解决当前各类合作社登记难的一条可行而重要路径。

而在集体企业设立登记方面，目前主要适用的法规为1988年颁布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（以下简称《企业登记条例》）以及《条例》。《条例》规定集体企业形式包括企业和联社两种形式、集体企业资产构成的三种类型、企业最高权力机构——职工大会及其治理结构、财务管理等。《条例》虽然突破了“一大二公”的产权制度，但是实际上当时集体企业没有实行职工持股，企业组织形式单一，“放弃劳动者个人所有权”仍作为集体企业的统计依据。

改革前期，各级联社与轻工国家管理机关合署办公，一般联社不单独进行法人登记。随着改革深入，上至国家轻工业部下至省地县轻工管理机关相继撤销，各级联社从实际出发登记为事业法人、社团法人、企业法人，还有少数联社没有进行法人登记。国家工商部门按照《企业登记条例》规定，确认集体企业为审批设立，集体企业设立除由企业提供章程及规定的注册资金外，必须提供企业上级主管部门（国家机关）同意设立的文件。过去联社与轻工业局合署办公，集体企业设立变更可由轻工业局批准；现在联社已不是国家机关，对所属集体企业改革中设立、变更等事项提供的相关文件，国家工商、社团管理部门不予认定。于是，集体企业“出生难”成为一个影响集体经济发展的突出问题。

在上世纪90年代，集体企业部分改制为股份合作制企业，部分改制为职工持股会与集体资产出资设立的公司制企业。由于改革中法规不完善和出现的一些问题，有些政府部门叫停股份合作制企业和持股会设立，例如上海市出台的《进一步深化本市股份合作制企业改革的指导意见》就指出“对选择深化改制的企业，要按照公司法的要求，改制为有限责任公司或股份有限公司。今后将不再设立新的股份合作制企业。”这样又堵住了集体企业设立的新路径。幸而党中央多次强调，发展多种形式集体经济、合作经济，党的“十八大”又提出了“集体资本参股融合发展的混合所有制，允许混合所有制企业发展员工持股，形成利益共同体等”新要求，这些都指明了集体企业全面深化改革的走势和方向。

我们建议，解决合作集体组织法人资格登记难的路径选择，首先要突破《条例》以及《企业登记管理条例》审批设立等规定，支持合作集体组织从实际出发，采取公司制、合作制、合伙制、股份合作制以及社团法人等形式，依法登记设立，探索合作集体组织新的实现形式；其次政府部门要授权联社，作为合作集体组织主管部门，行使相应的职能，指导和监管合作集体组织的改革发展。具体操作中：一是参照公司制企业的做法，集体企业法人登记时，采用登记设立的方式。在处理联社投资企业及成员企业设立变更等事项时，由政府有关部门授权各级联社管理，为国家登记机关及有关部门提供有效的法律文件；二是按照《农民专业合作社法》和各地城乡发展股份合作制的相关法规，登记为合作社或股份合作企业；三是按照公司法规定，登记设立为以集体资产、员工持股与其他社会资本融合的公司制企业；四是依照《中华人民共和国合伙企业法》，设立集体资产为无限责任人、职工及其他股东为有限责任人的有限合伙公司；五是以集体资产出资设立由社团管理部门登记的各类社团法人；六是参照国家对供销合作社深化改革的意见，在改革中对轻工系统各级联社进行法人登记，允许各地从实际出发，进行事业法人、企业法人、社团法人登记，以及与政府机关合署办公等多样化的探索，实行分类管理。

三、探索合作社、集体企业集体资产保护和管理模式的建议

城镇合作社、集体企业构成十分多样，有上世纪50年代手工业合作化演变过来的企业；有“大跃进”时代以家庭妇女走上社会形成的区街集体企业和里弄生产组等；有改革开放初期，各行各业国有大中型企业扶办的用以安置知青、吸纳就业人员的集体企业（厂办大集体）。在上海，联合经济组织则包括轻工系统的各级联社，商委系统的生产服务联社，还有化工、医药等各行业联社。在城镇，集体资产所有者范围有企业劳动群众，有各级各类联社范围的劳动群众，有各区街社区等各类合作集体经济组织的劳动群众。在农村，依照现行法规，集体资产则主要有村、乡镇、县区不同范围的农民集体所有。可见，集体资产与国有资产一样，是公有资产的一种形式，是公有制经济的重要根基，但是“一定范围劳动群众集体所有”是集体资产公有性区别于国有资产的一个重要特征。对集体资产所有权的行使，国家制订了专门法规，给予支持和保护。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条规定，“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。”《条例》规定，劳动群众集体所有范围，“本集体企业的劳动群众集体所有；集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”。《物权法》第六十一条规定，“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”因此，集体资产不仅具有公有性，即不可分割的特征；还具有一定范围成员所有的特征。这是探索集体资产管理模式的基本依据。

我们建议，在社会主义市场经济中，集体资产的保护和管理应坚持以下原则：

一是要依法坚持集体资产的基本属性，即公有性和一定范围劳动群众所有的特征。目前，有些部门或地方政府以集体资产不能落实到自然人，或“没有出资人”为由，提出集体资产是“无主资产”，改革中出现“卖光、分光”走向，造成集体资产流落私人腰包，或被有关部门任意平调等等，这些观点、行为和倾向既不符合现行法律法规，也不符合市场经济发展规律，严重影响了合作集体组织的深化改革。

在坚持集体资产的公有性及一定范围劳动群众所有的特征方面，国外有不少成功经验。例如西班牙蒙德拉贡合作公司设立的合作事业基金、合作银行为集团企业成员间的互助合作、共同发展、共享收益提供了经济保障。英国在上世纪70年代就设立了推动工业合作经济发展的共同基金，并对基金的不可分割性和具体运作做出了规定。以色列的“基布兹”集体社区，在生产、消费、教育领域实现互助合作。日本的“山岸”等都是国际上公认、有影响力的合作社组织，他们对合作社的共同财产权运作和社员共同利益都有严格的制度保障。

二是要不断完善集体资产管理机构和制度，鼓励和支持企业多样化自主性探索。目前国家对国有企业改革提出了“国资委+国资运作机构+国资投资企业分层管理模式”，采取公共、竞争等不同领域分类管理的办法。而以集体资产投资的出资人形式，现行法规还没有做出明确规定。在改革中，集体经济组织探索集体资产出资人形式出现了多样性的态势，有些地区集体经济管理部门在政府主管部门支持下，设立地区集体经济联合会，联合会有所属成员单位代表组成，以民主方式选举产生管理机构，行使集体所有权，并作为出资人投资集体资产运行机构，制定集体资产的共享制度；有些整体改制为公司制企业时，以集体资产设立或变更设立企业法人，作为集体资产管理机构，行使出资人权利；有些联社经主管部门同意，设立社团法人或事业法人，行使出资人权利；有些企业委托联社或联社资产管理机构，作为企业集体资产出资人，等等。

政府部门要鼓励和指导合作集体经济组织从实际出发，依法选择集体资产出资人形式，逐步建立集体资产分层分类管理模式。在探索和完善集体资产管理制度时，借鉴国有资产分层分类管理制度的经验，具体可采用：“所有者机构+管理机构+投资单位”三层管理模式；“所有者机构（管理机构）+投资单位”两层管理模式。所有者机构由合作集体组织成员组成，采用事业法人、社会组织法人、企业法人作为法律主体，行使所有者权利；管理机构由所有者机构出资设立，采用集体企业或合作社的法人形式，行使集体资产出资人职能，对所有者机构负责；投资单位是所有者机构（管理机构）投资设立的各类法人组织，按照章程规定负责资产具体运作，由所有者机构（管理机构）管理考核。一般而言，联社和大型集体（合作）经济组织可按照三层管理模式，中小型合作集体组织可按照两层管理模式。

四、准确界定合作社、集体企业成员范围的建议

成员是合作社、集体企业生存发展的必要条件，而成员条件的规定一般随着社会变化和企业实际需要而变化。我国在计划经济体制下，合作集体组织成员一般为集体编制的职工，其中有出资入股或带着生产资料入社的合作社社员，有参加合作集体企业的家庭妇女、社会青年，有国家分配的应届毕业生，有维护社会稳定而吸纳的残障人员等等。而在社会主义市场经济中，集体企业则大多为采用合同制吸收的合同制职工，以及劳务工等。目前，集体企业中集体编制职工大都退休或协保。企业在职人员中主要是合同制职工、劳务工，以及国有混岗职工等。现今，相当一部分企业已出现“有集体资产，无集体编制职工”的实际情况。

农村集体经济改革中，有关集体经济组织的成员界定，国家已出台政策明确集体经济组织成员的资格认定与劳动贡献评定。城镇集体企业成员范围的界定，在上世纪90年代清产核资时，《上海市集体企业产权界定暂行办法》第九条规定，集体企业范围内劳动群众共同所有的财产，包括在职职工共同共有和离退休职工共同共有。还规定，“集体企业在改制中，将部分存量资产界定为离退休职工共同共有，由退管会代表离退休职工拥有的产权”。在实施说明中规定，“集体企业劳动群众是指集体企业全体职工，包括离、退休职工”。国家对国有扶办集体企业深化改革相关政策，规定在集体企业工作的国有企业编制职工，保留国有企业职工编制或转为集体企业职工的具体条件。

我们建议，坚持公平、公正、公开的原则与合作集体经济基本属性，参照城乡集体经济改革中成员界定的规定和成功经验，政府部门规制城镇合作集体组织成员界定的基本依据：一是明确劳动群众的范围，包括在职职工和退休职工，并根据章程规定和岗位责任、工作年限、贡献大小等因素，行使相应的权利；二是明确国有混岗职工在职时享有合作集体组织职工待遇，也可按照规定转为集体所有制编制的职工；三是明确新进劳动合同制职工，符合章程规定的条件，可以出资入股，成为持股成员，享有相应的权利。在国际合作组织中也有两种员工：一是建立劳动关系并出资入股成为合作社成员；二是仅有劳动关系的员工。两者的权利义务是不同的。总之，城镇合作社、集体企业成员的界定，要考量劳动关系和资本关系两个因素，有利于形成员工持股制度和利益共同体，保障企业长远发展和职工的基本利益。

五、鼓励合作集体组织完善共享利益机制，重建合作事业基金的建议

集体资产是合作社和集体企业建立和完善共享机制、实现共同富裕愿景的经济保障，也是合作经济、集体经济基本特征的要求。现今我国集体资产的构成主要包括以下三个方面：一是职工资金投入和劳动积累的积淀。合作社时期社员入社费或生产资料折旧款，是集体资产的原始资金。虽然在集体企业“割资本主义尾巴”的特殊时期，退回了职工入社股金，但几十年股金增长部分仍留在了企业。我国集体企业职工分配大多采取“高积累、低分配”政策，大量劳动积累积淀在了企业；二是国家减免税等优惠政策扶持形成的资产，主要包括各类免税和资金的扶持形成的资产，这部分资产在上世纪90年代清产核资时被界定为职工共同所有的集体资产。三是国家划拨集体企业的土地无偿使用权转化的集体资产，近年来由于城市土地价格的剧增，在动拆迁中，土地使用权补偿和租金收入已经成为集体资产的主要构成部分。政府部门清产核资的政策规定，集体企业依照国家法律、法规和政策，转让土地使用权和企业房产取得的收益，除按法律、法规、政策规定应缴纳的税款和费用外，界定为集体资产，这为集体经济创新发展和职工共享改革成果提供了经济保障。据上海市人民政府发展研究中心课题显示，上海市工业合作联社1968年-1990年集体资产构成及成分总量的分析：（1）“原始资本积累”和“政策扶持积累资本”占25%，属于企业职工共同所有资产；（2）劳动积累占75%，其中在职职工的“劳动积累”占52%，可以部分量化为职工个人股权；（3）退休职工共同的“劳动积累”占资产的23%，可专列为企业退休公益金。

我们建议，在全面深化改革中，政府部门和联社鼓励和指导合作社、集体企业，按照互助合作、共同富裕的愿景，完善共享利益制度，重建合作事业基金。一是坚持合作集体组织成员共同所有和按份所有的产权制度，这是完善共管共享机制，重建合作事业基金的法律保障。目前，国家颁布的《物权法》对集体所有权行使做出了规定，对国有扶办集体企业，国家已出台具体政策，在改革中各地政府也制定了一些集体资产处置的政策规定，这些都是厘清集体资产，建立企业共同所有和按份所有的产权制度的法律依据。二是完善共管共享机制，重建合作事业基金，融合职工、企业、社会各种力量，为互助合作、共同富裕提供制度保障。在改革实践中，首先要进一步明确集体资产属于成员共同所有，形成共同所有集体资产管理的制度安排，运营合作事业基金，使之成为企业民主管理和实现共同富裕的经济基础；其次要进一步确立成员个人所有权和收益权，允许成员个人出资入股，依据政策规定将一部分劳动积累量化给成员等，按照成员资本投入数量建立资金使用汇报制度，形成对员工直接激励和制约的利益机制；再次在进一步坚持集体资产共同所有权的同时，参照《农民专业合作社法》的有关规定，将集体共同所有资产使用权、收益权量化到成员，拓展成员所有权的行权路径，按照个人劳动贡献大小建立劳动要素分享制度，将集体资产的管理和收益权真正落到实处。国内外大量合作社典范的实践证明，共享利益机制和合作事业基金制度是推进合作经济、集体经济发展的成功经验。