关于“农民变股民”几个问题的探讨

梁文艳　常　亮

　　家庭联产承包责任制虽然极大地解放了农村生产力，推动了农业农村经济的发展，但是随着社会主义市场经济体制的确立和现代农业的发展，这种分散经营的小农生产与现代农业对规模经济、产业化经营的要求越来越难以适应。近年来各地的探索表明，实现土地经营权入股、农民变股民，对调整农村产业结构、转移剩余劳动力、促进土地规模经营与农业产业化、加快乡村经济发展和小城镇建设等都具有重要作用，是实现家庭承包经营责任制与现代农业顺利对接的有效途径，是农村改革的方向。

　　一、法规、政策的有关规定

　　土地承包经营权是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，法律赋予农民稳定的、长久不变的、具有物权性质的权利。《农村土地承包法》规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。中央政策指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持；赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种规模经营。”因此，土地股份合作制，不能剥夺和侵害农民的土地承包经营权，必须坚持自愿原则，由土地承包经营权者自己决定是否将土地承包经营权入股到土地股份合作组织，并符合其土地承包经营权流转的法定原则。

　　二、如何将农民变成股民

　　农村土地股份合作制，就是在不改变土地承包经营关系的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，引导农民将依法获取的土地承包经营权转为股权，委托合作社经营，按照股权从土地经营收益中获取一定比例分配的土地合作经营形式。这项制度通过股份的形式将土地承包经营权确权到户，有利于更好落实土地承包政策、维护农民承包权益，有利于实现土地规模经营、推进现代农业发展，有利于拓宽农民增收渠道，增加农民收入。

　　（一） 实行农村土地股份合作制应具备的条件

　　实行农村土地股份合作制应具备的条件：一是有收益预期较好的农业项目，使流转出的土地收益相对提高；二是村级领导班子比较强，群众基础比较好，社会和谐稳定；三是入股土地近期不会被国家征用或被重大工程项目占用；四是农村劳动力就业比较充分，土地粗放经营现象比较普遍；五是农村土地承包法规政策落实比较好，土地承包权属清晰。

　　（二） 实行农村土地股份合作制的主要形式

　　根据农村土地流转及收益分配的实际，主要有以下五种形式的农村土地股份合作社：

　　一是信用合作型土地股份合作社。这种形式主要是以村或乡镇为单位，成立土地股份合作社，农户将承包土地按一定标准计量或折股存入土地合作社，合作社再将土地贷出，发包给农业企业或专业大户经营，保证存入户每年获得一定比例的收益分配。

　　二是固定分配型土地股份合作社。这种形式主要是指农户通过入股形式把承包土地流转给土地股份合作社，由合作社发包经营，农户根据承包土地面积获得通过租金形式的固定回报，不参与土地的经营管理，不承担经营风险。

　　三是浮动分配型土地股份合作社。这种形式主要是农户通过土地份额入股（包括折价入股）的方式挂牌成立土地股份合作社，按照股份合作制的原则设置股权和组织机构，实行民主管理、自主经营、自负盈亏，本着利益共享、风险共担的原则，根据入股份额进行收益分配。

　　四是混合分配型土地股份合作社。这种形式主要是指在组建股份经济合作社时，以土地入股为主，将村级集体所有或其他个人所有的存量土地、经营性资产、资金和技术等一并量化成股份，实行股份合作经营，按股分红。

　　五是综合型土地股份合作社。这种形式主要是指将土地股份合作制改革与村级集体经济股份合作制改革结合起来，在组建村级股份经济合作社时，将村级集体所有的存量土地作价后和经营性资产一起，计算入村级量化资产，实行股份合作经营，按股分红。

　　（三） 实行农村土地股份合作制的基本原则

　　一是坚持引导为主、农民自愿的原则。承包土地入不入股，如何入股，都要充分尊重农民意愿，认真履行民主程序，由村民代表大会或通过其他形式民主决策。乡镇党委、政府要采取多种形式，加强农村土地股份合作制的宣传发动，教育和引导农村基层干部群众提高对土地股份合作制改革的必要性、重要性以及改革办法的思想认识，增强改革的主动性和紧迫感；同时要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，用提高土地经营效益和股金收入等经济手段引导农民积极参与，不得强迫农民进行土地流转。

　　二是坚持因地制宜、形式多样的原则。土地股份合作制不搞一个模式或“一刀切”，在合作社组建办法上，可以单纯以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，也可以以土地承包经营权折价入股为主，吸引资金、技术等其他生产要素入股共同组建股份合作社；在分配上，可以采用保底分配加浮动分红的两段分配方式，也可以按实际盈利实行收益不保底的按股分红，还可以实行固定回报等多种形式。具体采取哪种方式，要根据乡（镇）、村实际，把选择权交给基层和群众，允许进行多种形式的探索和创新，充分尊重基层干部群众的首创精神。

　　三是坚持公开、公平、公正的原则。实施中，要以农村土地承包政策和相关法律法规为基础，在承包期剩余的年限内实行流转，不得擅自改变所有权的性质和土地的农业用途。在具体改革中，要严格依法办事，规范操作，做到公开、公平、公正，防止暗箱操作。要注意把工作做细做实，把改革方案设计周全，通过改革让农民获得长期稳定的土地收益。

　　四是坚持依法经营的原则。组建的土地股份合作社，必须依法到工商部门登记，获得独立的法人资格，依法开展经营活动，充分维护土地合作组织及其成员的合法权益。

　　五是坚持政策扶持的原则。各级政府和有关部门要在财政、税收、注册登记等方面给予必要的优惠和扶持；农经部门要认真做好土地股份合作社发展的指导管理工作，促进其发展壮大，通过改革不断提高农村生产力和农村土地经营效益。

　　三、应注意的几个问题

　　从各地农村土地股份合作社的发展情况看，应注意以下几个方面的问题：

　　一是一些合作社组建、运行不够规范的问题。基层反映，许多农民存在着“重得益、轻参与”的现象，土地股份合作社的组建和运行主要由村组干部主导，存在着一些不规范的地方，多数土地股份合作社的理事长、监事长由行政村“两委”负责人兼任，而且许多没有经过社员民主选举。

　　二是合作社成员难以充分享受农地规模经营收益问题。多数合作社对成员承诺的是保底分红和浮动分红，对于承包方可能获得的超额收益，入股社员很难分享到，虽然有一部分合作社规定了社员的优先务工权，但由于种种原因，承担者更倾向于雇用外来务工人员，不愿意甚至排斥本社成员。

　　三是入股土地转包后的风险控制问题。农业规模经营的收益高，风险也高，多数农村土地股份合作社一方面向入股农户承诺保底分红数额，一方面再与承担者签订出租协议。如果承担者出现亏损而无法支付租金，合作社将难以兑现保底分红。

　　四是成员退社时土地承包经营权的处置问题。作为互助性经济组织，社员的自由退出权是确保合作社运行效率的必要前提。在土地股份合作社中，很少规定成员退社时可以退还入股土地份额。一旦出现社员退社，究竟如何操作，是退还原承包地块，还是面积相等的任何一块土地？如果所有土地已经用于搞设施农业又应当如何操作？这些都可能在现实中引起争议。

　　五是合作社破产清算时农村土地承包经营权的处理问题。现阶段农民的土地承包经营权依然具有生活保障功能。对于入股的土地承包经营权，在破产清算时不能与其他股份一样用于承担清偿责任，否则会造成农民失地。但对于破产清算时入股土地承包经营权的处置，大多数土地股份合作社没有做出特别的规定。

　　六是二轮承包到期后土地股份合作社的存留问题。实际上，所有的股份合作社都存在二轮承包到期后的存留问题，届时，已经存在的农业设施如何处置等问题需要提前作出制度安排。

　　七是入股土地被征用时的补偿分配问题。从法理上讲，如果没有特别规定，土地承包经营权入股后，农民因土地承包经营权而享有的占有、使用和收益的权利应当全部转让给土地股份合作社。对于入股后的农民向合作社转让的仅是土地的农业经营收益权还是包含了所有权能的土地承包经营权，还没有哪一家合作社在章程中对此专门作出专门规定，在土地股份合作社存续期间，如果某块土地被征用，获得的土地补偿费等是由合作社统筹分配还是由原来的村集体经济组织统筹分配，需要在制度上尽早作出规定。

　　四、几点建议

　　一是统一思想认识。实行农村土地股份合作制必须严格按照《农村土地承包法》等相关政策法规的要求，坚持农民自愿原则，不得强行流转入社，要充分尊重农民的意愿，维护农民的土地承包权益。组建土地股份合作社必须充分发扬民主，坚持“民办、民管、民受益”的原则，对涉及到农民切身利益的问题，要反复听取各方面的意见，尽量做到公平合理，赢得广大干部群众的支持，为土地股份合作制改革奠定良好的群众基础。

　　二是积极稳妥推进。各级党委、政府要高度重视，积极探索农村土地股份合作制的新路子。要正确处理好改革、发展与稳定的关系，要在把握“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则基础上，把工作的落脚点放在经营权的搞活上，自觉维护农村土地承包政策，保护农民合法权益，促进现代农业建设，保持农村社会稳定。乡镇和有关部门在组建土地股份合作社过程中，要加强指导、引导和服务，但不能包办代替。

　　三是加大政策扶持。农村土地股份合作制是对农村家庭联产承包责任制的一大创新，具有政策性强、要求高的特点。各级党委、政府要深刻领会实施农村土地股份合作制的重要性，结合本地方实际情况，正确引导农民积极参与，有计划、有步骤地予以实施，并安排一定额度的专项扶持资金，用于鼓励流转农村土地、加强农村土地流转服务中心建设及其相关的工作经费。

　　四是加强组织领导。农村土地股份合作制是对农村土地经营制度的重大创新，各级党委、政府和有关部门必须高度重视，强化领导，加强指导，搞好服务，形成促进改革的强大合力。有关部门要加强对乡镇村土地股份合作社的指导，制订示范章程，引导土地股份合作社规范发展。国土、财政、税务、工商、民政、农业等相关部门要为土地股份合作制改革提供业务指导、政策扶持和配套服务，促进其规范操作、有序推进、健康发展。

　　（作者单位：梁文艳，山东省费城街道经管站；常亮，山东省费县农业局）