国务院发展研究中心企业研究所综合室主任  王玉丛

一、城镇集体企业数量持续下降

九十年代以来，城镇集体经济逐年减少，不仅相对地位继续下降，而且绝对规模趋向萎缩，尤其是就业功能减弱。统计局公布的数据表明，1998年以来，规模以上集体工业企业产值和数量下降，资产总额和职工人数都在减少，整个增长速度下降，在国民经济中的比重连续走低。

从全国轻工集体企业来看，1990年，全国轻工集体企业数为50427户，到1998年底为26118户，减少了48.2%；天津市1980～1990年，每年新建城镇集体企业1000～2000家，而到九十年代中期，每年减少1000～2000家；广州市1994年城镇集体企业有10053户，从业人员41万人，到2000年底，城镇集体企业下降为3169户，从业人员28.7万人。城镇集体经济的地位几乎被私营企业取而代之。

二、城镇集体企业数量减少是多种因素造成的

从国家统计局和工商行政管理局的统计来看，统计的方法虽然不同，但总的判断和趋势是相同的，集体企业，特别是城镇集体企业数量逐年减少，出现这种情况是多方面因素造成的。

1、企业改制转为其他组织形式是城镇集体企业数量减少的主要原因。城镇集体企业数量减少，除兼并、出售、破产、终止清盘等原因外，主要是改制所致。到1998年底，江苏、浙江、广东、福建、山东大部分城镇集体企业已改制为其他性质和形态的企业。1998年，由国家经贸委、税务总局、工商局等部门联合全国城镇集体企业进行清产核资的情况表明，在现有46万户集体企业中，真正算得上集体所有的，占城镇集体企业总数的不到60%，其余的40%，都已改变了企业性质或企业形态。到2000年底，大部分地区，改制企业已达50%左右，改得少的地区也达到20%以上。轻工集体企业改制为股份合作制、有限责任公司等产权多元化的企业占改制企业总数的78%。

辽宁省城镇集体企事业单位1999年底为46086户，到2000年底，已改制企业22236户，占企业总数的48%。其中改制为股份制企业781户，股份合作制企业2822户，出售企业2965户，私营、合伙等形式企业8250户。而新建企业，按照《公司法》《个人独资企业法》等注册为有限责任、股份合作制、私营企业等。

2、“戴红帽子”企业“摘帽”后减少一批。由于历史原因，还有些集体企业实际上是私营企业，只是按集体企业注册，是所谓“戴红帽子”的企业。这些戴集体“红帽子”的企业，事实上自始就是按照有限责任公司或私营企业的制度设立和运作的，只是困于当年的法律和政策环境，为了有助于获得土地使用权和融资，为了享受地方政府的一些减免税收和优惠政策，不得不注册登记为“集体所有制企业”，这种情况在有些地区几乎达到100%；有的把集体企业租赁给个人经营，这类企业在有些地区占到19%～30%；由于与外资合作可以享受很大的税收优惠，一些企业就搞假合资。

这种企业形式上的结构与实际情况的不相匹配对企业经营带来很大的影响。随着国家政策的变化，这些企业通过改革，重新登记，恢复了私营企业的面目。辽宁省近几年对39106家企业进行了甄别，甄别出私营企业2502家，并重新进行了工商注册登记。

综合地看，城镇集体企业的减少，50%左右是因为企业改制。其他则是在市场竞争中无力竞争的企业被自然淘汰。

3、统计口径的变化，减少了规模以下的企业数。1998年前是按全国乡及乡以上工业企业单位数和工业总产值统计，1997年集体工业为35.79万户，1998年后是按全国规模以上（指年产品销售收入在500万元以上）工业企业单位数和工业总产值统计，1998年集体工业企业为4.78万户，1999年为4.26万户，2000年为3.78万户，同口径来看，三年减少了1万户。

三、城镇集体经济改革与发展中的主要问题

尽管城镇集体经济改制比例已经不小，但与乡镇集体企业、国有中小企业相比，城镇集体企业改制步伐并不快。据国家经贸委对国有小型工业企业改制的初步统计表明，到2000年6月底，1996年在册的46281户国有小型工业企业，已改制35151户，改制面达76%，高于城镇集体企业改制的比例。

一般来讲，城镇集体经济改革比农村集体经济的改革难度大。集体所有制企业在法律上应归企业职工所有和管理，但实际上地方政府在企业管理上常常拥有控制权，至少也是发挥主要作用，已经成为地方政府的重要收入来源。有的“主管部门”“主办单位”或“挂靠单位”把一些办得较好、效益较高的集体企业当作自己的“小金库”，就是抓住不放，不许其改制。这是由于集体经济的发展是以政府机构和国有企事业单位为主导的，即使是新办的集体企业几乎都套上了“主管部门”“主办单位”或“挂靠单位”的“紧箍咒”，沿袭了集体经济成为国有经济的附庸地位，这种历史沿革，使传统的计划经济模式下的集体经济，产权不清，政企不分，长期处于“二国营”“二全民”的地位。

对一些地区和典型案例的分析表明，存在许多阻碍城镇集体企业改制及发展的问题。

1、一些地方仍视城镇集体企业为“二国营”，侵占集体企业权益的情况严重。按照《城镇集体所有制企业条例》第四条规定，“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。”但实际上一些地方政府和有关部门，仍然直接管理和控制城镇集体企业。

一是直接控制企业经理人事，由政府或有关部门任命的法定代表人。《城镇集体所有制企业条例》规定，集体企业“职工（代表）大会是集体企业的权力机构”，集体企业“厂长（经理）由企业职工代表大会选举或者招聘产生”。但据1999年中国企业家调查系统的统计，集体企业法定代表人60.9%是主管部门任命。不少地方出现了不经过职工代表大会的同意随意更换企业领导人，有的甚至利用掌握的人事权，强制免去坚持带领职工实行企业改制的厂长、经理，另行派人取而代之，并在工商局办理该企业法定代表人的变更登记，明目张胆地侵犯集体企业的财产权、经营权和职工民主管理权。有的地方政府越俎代庖，侵犯集体企业改制的自主权。未经企业职工代表大会讨论决定，就任意处置集体企业的资产，甚至将集体企业产权转让收入纳入地方财政经常性开支。

二是直接控制和处置集体企业资产。一些地区对1998年全国城镇集体经济清产核资产权界定结果不认帐，规定企业改制必须得到政府或部门批准，不经政府或部门重新界定和批准就不能进行改制；有些地区规定集体资产归国资管理部门；国有控股公司统一管理集体企业及其经营决策和改制，特别是一些由原工业局改组的控股集团公司，过去有政府授予的管理职能，改为企业后，又以资产重组、优化资源配置等名目，把集体资产转化为它们控制的资产，实际占有；以“主管部门”“主办单位”或“挂靠单位”身份扶办过集体企业的单位、企业，往往认为自己是集体企业的上级，是集体资产的所有者，集体资产是“国有集体”，当然有权取得集体资产。因此，相当一部分城镇集体企业的财产所有权、支配权实际上掌握在企业主管部门、主办单位手中，变成了地方部门所有制企业，引起不少冲突。

2、有关集体企业的一些基本认识和政策始终未予明确。在计划经济体制中，集体经济相对于国有经济更贴近市场，具有一定的灵活性，这种灵活性只体现在改革初期担当了安置就业主渠道的重任，而未放在公有制经济的地位受到重视。国家的这种“放”，使集体企业往往成了地方的“唐僧肉”。

（1）城镇集体经济长时期受“左”的思想影响，致使一些人，特别是在一些单位的领导中，仍然存在着集体经济是“过渡性经济”的认识。这种认识也造成了相当一部分城镇集体企业的财产所有权、支配权掌握在企业主管部门手里，变成了地方部门所有制。

（2）“一大二公”观念的束缚。集体企业大都建立于50年代，受“一大二公”思想影响较深，至今存在一些思想误区。不少人认为，集体经济就是合并全部生产资料，财产归大堆，不承认个人所有权，量化存量资产就是搞私有化，已成为集体经济发展的“瓶颈口”。

（3）社会舆论导向的偏差。集体经济是公有制的重要组成部分，但近几年舆论媒体有关集体经济很少听到声音，往往在宣传国有经济时，把集体经济与个体、私营经济相提并论；或者宣传非国有经济时，又突出个体私营经济，不讲各种新型集体经济的蓬勃发展，使人们错误地认为，集体经济过时了。对集体企业和职工都带来很大的负面影响。

（4）对集体企业的改制方向不明确。现在有的地方简单地宣传集体企业只能改制为私营企业，改制时又往往不公平、不透明，高值低估，将企业转让给私营个体业主，一些购买者还往往不履行协议，资金不到位，改制操作不规范，侵犯了集体企业职工的权益，伤害职工改制的积极性。

（5）不合理地干预职工改制。城镇集体经济改制，按什么样方向是职工的权利，应由职工代表大会讨论决定。但一些地区，采用向本企业职工出售企业资产的改制方法，职工出不起钱，就丧失购买的机会。有些地区采取出资买断职工工龄的做法。这样做，违背《城镇集体所有制企业条例》，经营者如果低价获得较大比例的集体资产，还造成集体资产流失，引起职工心理不平衡，极易引致社会不稳定。

（6）一些基本政策始终不明确，如改成股份合作制的企业是否还必须有一块集体产权，没有集体产权是否就是“私分集体资产”。

这些问题已成为集体企业改制的障碍。有些集体企业在职工增资入股的前提下，将企业部分存量资产按一定比例以配股方式，分配给本企业的职工所有。这对调动长期处于低收入层的集体企业职工改制积极性有意义，但始终存在是否合法的问题。

3、缺乏法律规范和政策支持。目前作为城镇集体企业唯一法规《城镇集体所有制企业条例》由于制定得较早，其部分内容已明显落后于改革实际。如《条例》提出“集体资产”归“全体劳动群众所有”，没有明确集体资产终极所有权到底是谁。集体企业所有者缺位，是城镇集体企业经营及改制过程中职工权益屡遭侵犯、集体资产流失的主要原因。

缺乏相关的法律政策，又缺少有关的管理机构，问题就更严重了。过去政府还有相关部门管理、指导集体经济，现在由于机构撤并，干部分流转岗，政府部门缺位。对集体经济社团机构长达2～3年的清理整顿，重新登记，使集体经济成了“被遗忘的角落”。过去集体企业的许多政策方面一直是参照国有企业政策执行，现在国有中小企业改制政策较明朗，改制进展快，而集体企业由于基本法律关系不同，无法参照有关政策，使得其在改革与发展中遇到的许多政策问题无法及时解决。

四、对城镇集体经济改革与发展的几点看法

近年来，城镇集体经济的境况越来越艰难，经营越来越困难；资产逐年流失，越来越严重；整体呈现下降趋势，这是否意味着城镇集体经济是不是“过渡经济”，已经完成了历史使命，要走向“衰亡”了？对此，有一种观点认为集体制已到了“终结”的时候，应当在中国发展和振兴合作经济；而另一种观点认为，“要保住和壮大现有的集体经济”，反对“消亡论”。集体经济究竟应该不应该存在？如何存在？城镇集体经济处于重要关口，出路在于企业制度的改革创新，只有通过产权制度变革才能延续发展。

1、城镇集体经济企业的改革与发展需要指导。企业组织形态的存在，总是与生产力发展的水平相适应。现阶段我国生产力，一是在总体上生产力发展水平比较低；二是生产力发展不平衡，呈现出多层次性，因此，企业的组织形态也出现多样性，以适应各个层次的群体。城镇集体企业是我国城镇经济中重要的企业群体，涉及众多职工及社会弱势群体，比较适合采用有限责任公司、股份合作制、合作制、合伙制等企业组织形式。并需要有系列的法律、政策支持、指导这些企业的发展和改革。对久争不决的股份合作制企业等问题有必要在深入研究的基础上尽快明确有关的政策。

2、改革中要有效保障集体资产所有者权益。城镇集体经济的企业制度改革，选择什么样的目标是属于企业的权利，应提交职工代表大会讨论由职工决定，政府和机构无权干涉，更无权强制。

企业改制原则上没有统一的模式，只要适合企业的实际情况，适应市场经济运行规则都是可以选择的。当然，在不同的企业形态或经济组织中，劳动者的地位和权益是不同的。在个人独资企业、合伙企业和股份制企业中的劳动者是雇佣劳动者；在股份合作制企业中的劳动者兼有双重身份，既是劳动者又是股东；在合作制企业则是成员自愿组合并为其成员服务的经济组织。

不管企业采取何种企业制度，都要维护集体企业和职工的所有者权益，尊重企业和职工的意愿。有些地区，对集体企业的改革采用国有小企业的做法。比如，向本企业职工出售企业资产；出资买断职工工龄。这里一个关键的问题，谁是企业的卖主？也就是说，谁有买卖企业的自主权？如果是政府或某个部门、某个经营者，就是对职工权益的侵犯。《城镇集体所有制企业条例》明确指出集体企业的财产属于劳动群众集体所有，并享有占有、使用、收益和处分的权利。出售集体企业的决定权不是政府或某个经营者，而是企业全体职工。经营者如果通过不公平的手法，占有大比例的集体资产，不仅造成集体资产的流失，而且易引起人们心理极大不平衡，成为社会不稳定的因素。

集体企业经过清产核资和产权界定后，产权已经明晰，要取消主管机关的企业改制批准制。企业改制后的制度选择，要按《条例》的规定执行，尊重企业职工的意愿，减少对集体企业侵权事件的发生。

3、要鼓励集体企业发展合作经济。大中型集体企业，可以按照《公司法》改制成有限责任公司甚至股份公司。有些集体企业的职工愿意出资入股，通过劳动与资本的联合，组织起来走合作经济的道路，也应给予鼓励和支持。

合作制企业也可以看作是一种集体所有制企业，但它和我国过去的“二国营”型的集体企业不同。合作制企业的核心内涵是其成员拥有、成员控制、成员受益的经济组织。在财产权利上，它的原则是合作而不是合并。个人通过出资入股取得成员资格，股本及其增值始终是成员个人的所有者权益，也是成员个人为企业债务承担有限责任的保证。在发达国家合作经济是市场经济的产物，它是市场竞争中弱势群体为提升竞争力而产生的一种组织形式。合作制企业在市场经济中有多种方式，存在于不同的领域，并且不断变化，可以是劳动密集型企业，也可以是个体企业在某个环节组成的合作企业（如销售合作社）。中国的合作制企业变成“二国营”的集体制企业，是“向全民所有制过渡”的结果。现在，部分集体企业根据职工愿望变成合作企业，是与市场经济相适应的一种企业形态。

几十年来，合作经济在我国发展得很慢，除历史原因外，就是合作企业只是单一企业，并未形成行业联合体、地区或跨地区同业联合体，所以，在市场中缺乏竞争力。这需要总结历史的经验教训，根据我国的国情，吸纳国际上合作经济运动中成功典范——西班牙蒙德拉贡合作社联合体的经验，发展具有中国特色的合作经济。

近年来，我国农民税费负担重和农产品卖难、收入增长难的矛盾突出，农民作为利益最易受损害的弱势群体已经开始走合作化的道路。一些真正适合农民合作需求、按合作社原则运作的专业合作社或专业协会在一些省市先后产生，表现出勃勃生机。它们的示范效应将会越来越明显地表现出来，发展合作经济的势头已在农村出现。在城市，合作经济的发展相对滞后，但是，城市也存在着弱势群体合作的需求，合作经济的产生和发展只是时间问题。实践证明，我国已到了发展合作经济的时期。