集体企业改制存在法治缺失

    《工人日报》日前发表署名文章说，“以明晰产权为重点深化集体企业改革”是党的十六届三中全会提出的集体企业发展方向，然而深入到改制的具体操作层面，人们发现，能够适用于集体企业改制的法律规范乃至政策都是少之又少。

    文章指出，目前适用于城镇集体企业的法规是1991年9月发布的《城镇集体所有制企业条例》，而当时中国尚未开启“市场经济”之门。1994年，国有资产管理局制定了《集体企业国有资产产权界定暂行办法》，1996年财政部、国家经济贸易委员会、国家税务总局又出台了《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》、《城镇集体所有制企业、单位清产核资界定工作的具体规定》，从法律上讲，这些规章的法律位阶远远低于国务院的条例，即便如此，这些部门出台的规章，其前提也仍然不是为了单纯地界定集体企业的产权，而是在于划定集体与国有的产权边界，对于集体企业产权究竟归属于谁，却并没有回答。

    以1994年7月1日正式实施的《公司法》规定了“国有企业改建为公司”必须清产核资、界定产权等内容，却并没有对一向被视为公有制另一表现形式的集体企业如何改制、如何清产核资、界定产权作出相应规定。

    截至目前，1982年《宪法》已经过四次修改，但是对集体经济的定义却始终没变，即“社会主义劳动群众集体所有制”。《城镇集体所有制企业条例》在此基础上对“劳动群众集体所有”作了两种列举：一是“本集体企业的劳动群众集体所有”，一是“集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”。集体企业的这一传统定义没有将其时已经开始、而后成为集体企业改制主要模式的股份合作制考虑在内，也与之后产权明晰的改革方向不相协调，这就无法克服集体企业与生俱来的制度性风险：在历次机构改革、企业改制、“抓大放小”过程中，集体企业常被外部机构（政府部门、“总公司”或“集团公司”等等）任意处置，集体产权横遭侵害。

    由于缺乏法律上的规范，目前各地对集体企业管理各有不同，据了解，北京市撤销了集体办公室，集体工业企业归经委，集体商业企业归商委；天津市同样也撤销了集体企业行政机构，而改为天津市城市集体经济联合会；深圳、青岛、上海、武汉仍然是国资委下设集体办公室，而广东韶关则发明了由公有资产管理局来管理集体企业的做法。

    而改制方式更是五花八门，有的政府部门未获职代会批准就直接控制和处置集体资产，有的地方将部分集体资产界定为本企业之外的集体职工所有，主办单位成立集体资产管理中心代行所有者权，有的集体企业改制采用了MBO即管理层收购的方式。但由于未经职工参与的产权合理量化基础上的改制程序，集体企业职工权益受到损害的情况比比皆是。

    文章说，集体企业没有能力承担改制成本，按照有关政策，国有大中型企业改制分流允许将土地出让收益用于支付改革成本，然而集体企业却没有明确的法律依据；在企业转制问题上，国有企业可以在原址重新登记为改制后的新企业，而集体企业在为安置职工、偿还债务而变现厂房时，却需要缴纳土地出让金、营业税、所得税等多项税费；此外，集体企业改制，原企业欠税款不能挂账、不免缴滞纳金，欠银行贷款不能挂账停息等，所有这些都制约着集体企业转制。