严镇博

城镇集体经济代表最广大劳动群众的利益。促进城镇集体经济转型发展是巩固公有制经济、实现劳动者共同富裕的重要途径。与国有经济和其他经济的发展情况相比，当前城镇集体经济的改革发展显得尤为迫切，完善城镇集体经济的法律体系更为迫切。

一、城镇集体经济改革发展需要法律保护

我国城镇集体经济发源于上世纪五十年代，在新中国社会主义改造中，来自社会基层的城市手工业者响应党和国家号召，走合作化道路，在当时的生产力和生产关系条件下，合作化代表了广大手工业劳动群众的基本利益和发展方向。从中央到地方，全国迅速组建了2000多家联社，显示了集体经济强大的生命力。发源于城市手工业者劳动联合和资本联合的我国城镇集体经济，从产生那一刻起，就代表广大劳动群众的利益和愿景。

六十多年来，城镇集体经济为我国社会主义经济基础的建立和巩固发展发挥了不可替代的作用。改革开放以后，城镇集体经济在建设中国特色社会主义中，为巩固我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，促进就业，满足城乡市场需求，支援大工业发展，实现劳动群众共同富裕等方面作出过独特的重要贡献。

当前，我国的城镇集体经济正处一个关键时刻。在国有经济不断壮大和非公有制经济迅猛发展的同时，集体经济的改革和发展显得尤为迫切。集体经济在国民经济中的比例过小，与党和国家的要求存在较大差距。我国宪法明确规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。但在实际工作中，许多政府管理部门的同志和从事经济理论研究的同志对集体经济缺乏认识，许多地方对集体经济的指导管理机构常年缺失，有的甚至要求集体企业、集体资产限期退出，集体经济已经出现某种程度的“淡化”和“边缘化”危险。缺乏法律保护成为制约城镇集体经济健康发展的主要桎梏。

市场经济是法制经济，没有法律保护就没有应有地位，就不能享有和履行相应的权利与义务。城镇集体经济发展面临诸多问题，其中最为要紧的就是缺失法律保护。

1、相比较其他形式所有制经济，城镇集体经济最缺法律。目前，我国的企业存在四种形态，分别是公有制经济的国有企业和集体企业，非公有制经济的外资企业和私营企业。上世纪八十年代以来，国家先后对外资、乡镇、个人独资企业以及企业国有资产进行立法。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国外资企业法》；1996年10月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国乡镇企业法》；1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国个人独资企业法》；2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国农民专业合作社法》；2008年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国企业国有资产法》。这些法律的制定和实施，有效地促进了我国国有经济、私有经济、外资经济和农村集体经济的发展。然而，《宪法》中明确规定属于我国公有制经济形式之一的城镇集体经济，却至今没有一部自己的法律。

2、城镇集体经济法律缺失带来严重后果。城镇集体经济法律缺失的结果：一是导致公有制经济理论缺失。公有制理论是马克思主义理论的重要组成部分，全民所有制和集体所有制在公有制中具有不可分割的血肉联系，如果没有了集体所有制，公有制就会残缺不全。二是导致集体企业方向迷失。由于没有立法，改革中出现的新的集体企业难以进行工商登记，集体产权不能清晰，集体企业和劳动群众的合法权益受到侵害。三是城镇集体资产流失。由于没有法律规范的保护和规制，因此平调、侵占集体资产的现象时有发生，最终企业职工利益受到损失。

二、完善城镇集体企业法规尤为迫切

1991年9月9日国务院88号令发布了《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（简称《条例》）。城镇集体经济经过三十多年改革发展出现很多新变化，尤其是市场经济中“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主”的集体经济，冲破了“一大二公三纯”公有制理论框架，集体经济组织产权制度改革，融入了合作制、股份制元素，因此《条例》已经滞后于多种形式的集体经济和合作经济发展的实践。2005年国务院下发《关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》（国函[2005]88号文）和2011年国务院办公厅下发《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发[2011]18号文）对国企扶办的集体企业改革发挥了一定作用，但适用范围有限，全国其他领域的城镇集体企业不能普遍参照。

随着集体经济的发展和改革，二十多年前出台的《条例》中不少内容已经滞后，主要有“六个变化”：一是《条例》规定的企业形式发生很大变化。如《条例》规定的集体企业和联社与现今多种形式集体经济发展中出现的合作制、股份合作制、公司制、员工持股制、混合所有制等企业组织形式相比，成员范围、产权结构、决策方式、利益分配等都有了很大变化和多元化发展的态势。二是企业成员范围发生变化。集体企业产权主体从单一集体资本变为多元投资主体，企业成员除了内部劳动者外，还包括与企业发展相关的外部自然人或法人股东。三是企业治理结构发生变化。企业最高权力机构有职工大会或股东大会，管理机构有理事会或董事会等。四是企业决策方式发生变化。决策方式有“一人一票”、“一股一票”和附加表决权相结合的复合决策方式。五是分配制度发生变化。在岗职工参与企业剩余分配的方式有“按劳取酬”，有劳动和资本要素共享利益机制，部分集体企业还从实际出发为退休员工提供适度福利保障等。六是资产分布发生变化。集体资产从90%集中在集体企业中变为50%已经融入公司制等各种企业组织中。要适应“六个变化”，修订和完善城镇集体经济法律法规已经刻不容缓。

三、对完善城镇集体企业法规的建议

国际合作社运动证明，没有政府的支持和法律的规定，各种类型合作社发展必定步履艰难。目前，全世界已有150多个国家制定了合作社法或合作社示范章程，其适用范围不仅包括农村也覆盖城镇。这些法规对合作社的性质、宗旨、地位、组织机构、经营管理、社员权利义务等等，都作了明确的规定，有的还提供税收优惠政策。

在我国，城镇化建设将成为经济发展的重要动力，城镇集体企业必将在新时期继续发挥其独特作用。农村的部分集体企业也将转化为城镇集体企业。在国家层面制定关于城镇集体企业法律法规是广大集体企业职工群众的迫切需要，是完善国家在所有制方面法律缺失的迫切需要。不少人大代表、政协委员和从事城镇集体经济管理工作的同志，为集体企业的立法进行了长期呼吁。目前开展这方面工作的重要性越来越显现出来，时机已经来临。首先，国家有关部门及各地已经在城镇集体企业发展实践中取得了许多工作经验和成熟做法，各地也制定了一些城镇集体企业的规章制度，这些制度和经验为城镇集体企业法律法规的制定提供了坚实的实践基础。其次，理论界、法律界和实务部门已经提出了大量关于集体企业立法的建议和研究成果，为城镇集体企业法律法规的制定作了充分的理论和可行性准备。第三，城镇集体经济的改革发展迫切需要完善法律法规。随着改革的深化，用法律法规来指导、解决当前城镇集体企业发展中的新问题，维护城镇集体企业的合法权益，是集体企业维稳和社会维稳的根本措施。

健全和完善城镇集体企业法律法规，需要特别关注以下几个问题：

1、根据现有的《宪法》《物权法》《乡镇企业法》《城镇集体所有制企业条例》《农民专业合作社法》等法律法规，新制定的城镇集体企业法律法规要保障城镇集体经济依法能够得到健康稳定的发展，其应当是为适应国家经济和社会发展而建立的法律法规，是具有中国特色社会主义的经济领域的法律法规体系组成部分。要依照《宪法》精神，指导、规范、调节多种形式城镇集体企业发展。

2、要依法明确城镇集体经济的宏观管理体制，落实政府职能部门加强对城镇集体经济的指导与管理。2013年7月，国务院发函批准建立农民合作社发展部际会议制度。由农业部牵头，与发改委、财政部、水利部、税务总局、工商总局、林业局、银监会、供销合作总社等组成。主要职能是组织开展专题调研，如政策建议和完善立法、协调落实扶持政策等。类似的机制，可以延伸到城镇集体经济的管理。

3、要给予各级联社明确法律地位，突出联社服务性。各级联社的职能是“指导、维护、监督、协调、服务”。服务是联社的重要基本职能，任何情况下联社都不能将服务性放在一边，否则将失去联社的群众基础和存在价值。健全和完善城镇集体企业的法规，有助于从事城镇集体经济工作的同志进一步提高搞好集体经济的道路自信、理论自信和制度自信。

              (作者单位：上海市集体经济研究会）