中共上海市委  上海市人民政府

关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见（摘登）

　　坚持走中国特色新型城镇化道路、推进城乡发展一体化，是新时期党中央、国务院作出的一项重大战略部署。近年来，本市城镇化水平继续提高，城乡发展一体化工作取得积极进展，重点新城建设初见成效，新农村建设取得阶段性成果，农业现代化进程加快推进，农村居民收入增长连续多年快于城镇居民，城乡一体的社会保障和就业政策体系基本确立，农村集体经济组织产权制度改革等取得重要突破，松江家庭农场等实践和经验得到国家有关部门充分肯定。但是，目前本市城乡差距依然明显，城镇发展中不平衡不协调问题比较突出，都市现代农业发展水平参差不齐，农村水环境欠账仍然较多，郊区局部交通网络有待加强，城乡基本公共服务均等化面临瓶颈制约，农村社会保障和非农就业水平需要进一步提高。为此，现就推动新型城镇化建设、促进本市城乡发展一体化提出如下意见。

　　一、明确指导思想、基本原则、总体目标、主要任务

　　（一） 指导思想

　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中央城镇化工作会议、中央经济工作会议、中央农村工作会议对推进新型城镇化、城乡发展一体化工作的各项要求，紧密结合上海实际，以缩小城乡差距为主要目标，以加快转变农业农村发展方式为主线，以镇村规划体系为引领和依据，以改革创新为动力，建立完善符合新型工农城乡关系、体现“三倾斜一深化”要求的体制机制，力争率先走出一条以人为本、四化同步、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡发展一体化。

　　（二） 基本原则

　　一是坚持以人为核心，让农民平等参与现代化进程。按照“富裕农民、提高农民、扶持农民”的要求，把解决好农民问题作为推进城乡发展一体化的出发点和落脚点。既要从制度上破除二元结构，实现好、维护好农民各项权益，针对离土农民、务农农民、老年农民等诉求分类施策，也要为农民的全面发展创造良好条件。

　　二是加快转变农业农村发展方式，推动大都市农村转型升级。以转变农业生产方式为牵引，引导农民生活方式转变，引导现代生产要素向农业农村流动，促进农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。积极推进农业结构调整，加快由生产导向向消费导向转变，推动农业集约化发展，不断提高农业产出率、资源利用率、劳动生产率，多渠道促进农民增收。

　　三是优化市域空间布局，发挥新城和各类镇在促进城乡发展一体化中的作用。结合新一轮城市总体规划和“十三五”规划编制工作，统筹城乡空间发展规划，指导和约束人口、产业、基础设施和公共服务合理配置。统筹新城和镇的发展，加快转变城镇发展方式，辐射带动农村地区发展，改善进城进镇农民的生产生活条件和人居环境。

　　四是全面落实“三倾斜一深化”要求，健全完善城乡发展一体化的体制机制。着力破解城乡发展一体化的体制机制障碍，围绕公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜、深化农村土地制度改革，加快形成符合新型城乡工农关系的一体化发展体制机制。

　　（三） 总体目标

　　到2020年，本市城乡差距明显缩小，城乡发展一体化的体制机制得到健全，农业现代化水平和都市现代农业综合效益持续提升，农村生态环境质量和基础设施明显改善，城乡基本公共服务和社会保障加快实现均等化，农村集体经济组织产权制度改革和土地制度改革取得重要进展，城镇化质量明显提升，农民综合素质和农村社会文明程度不断提高，实现由“物的新农村”向“人的新农村”迈进，新型城镇化建设和城乡发展一体化各项工作走在全国前列，与上海基本建成社会主义现代化国际大都市的地位相得益彰。

　　（四） 主要任务

　　抓紧完成全覆盖、分层次、可实施的镇村规划体系，基本形成网络化、多中心、组团式、集约型的城镇空间布局。大力发展多功能都市现代农业，促进一二三产业融合互动，推动农业提质增效和农民增收。加强农村环境综合整治，基本消除中小河道黑臭现象，全面提高农村生态环境和人居环境质量。形成与城镇布局相匹配、网络结构等级合理的公路网，以及由市域轨道交通和市郊铁路组成的市郊快速轨道交通框架。调整优化郊区产业结构布局，提升开发区管理服务水平，淘汰“三高一低”的落后产能。推进城乡基本公共服务均等化，稳步提高农村地区社会保障水平和离土农民就业能力，努力实现农村居民家庭可支配收入持续增长。基本完成村级农村集体经济组织产权制度改革，乡镇级农村集体经济组织产权制度改革取得明显进展，按照国家部署分类推进农村土地制度改革。理顺市、区县和乡镇政府在城乡发展一体化主要领域的事权和支出责任，形成职责明确、事权清晰、财力有保障和规范高效的促进城乡发展一体化的体制机制。

　　二、进一步发挥新城和各类镇的作用，着力推进新型城镇化（略）

　　三、加快转变农业发展方式，支持纯农地区发展（略）

　　四、以水环境整治为重点，努力改善农村人居环境和生态环境（略）

　　五、加大支持保障力度，进一步提高郊区交通设施建设和管理水平（略）

　　六、逐步提高农村地区的社会保障水平，着力解决好离土农民的就业问题（略）

　　七、加大统筹力度，着力推进城乡基本公共服务均等化（略）

　　八、推动郊区农村产业转型升级，加快淘汰落后产能（略）

　　九、稳步推进农村集体经济组织产权制度改革，分类推进农村土地制度改革

　　（一） 稳步推进农村集体经济组织产权制度改革

　　加强组织领导，稳步推进村级集体经济产权制度改革，有序开展镇级集体资产产权界定。把握好集体经济组织的发展定位，坚持由集体经济组织掌控集体土地和不动产项目，以不动产经营作为农村集体经济发展和农民长期增收的稳定来源，确保农村集体资产保值增值。进一步完善农村集体经济组织成员资格界定、组织机构和资产经营管理等配套文件。理顺村经关系，做到村委会与村集体经济组织分账管理；完善集体经济组织治理结构，切实加强农村“三资”管理，建立行之有效的运营机制和监管模式。（牵头部门、单位：市农委、相关区县政府）

　　（二） 积极推进土地承包经营权规范有序流转

　　切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。引导承包农户委托村集体经济组织统一流转，规范村集体经济组织与受让方的合同流转行为，进一步发挥乡镇土地承包经营权流转管理服务中心的作用，探索建立农村土地流转公开交易市场。发挥好政府流转补贴的引导调节作用，合理制定本地区流转指导价。坚持农地农用，严禁借土地流转之名搞非农建设和破坏、圈占耕地。（牵头部门、单位：市农委、市规划国土资源局、相关区县政府）

　　（三） 有序推进集体经营性建设用地流转

　　切实做好宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证工作。坚持规划和土地用途管制，流转土地不得用于商品住宅类房地产开发。建立集体建设用地跨村流转机制，促进集体建设用地总量缩减和结构优化。兼顾国家、集体、个人利益，建立完善土地增值收益分配统筹平衡机制。（牵头部门、单位：市规划国土资源局、市农委、相关区县政府）

　　（四） 慎重稳妥推进农村宅基地制度改革

　　加强对村庄规划的引导和规模管控，合理安排农村住宅用地，鼓励和引导农民向新市镇、集镇集中居住。健全完善农村村民住房配置方式，以多种形式实现农民“一户一宅”的宅基地权益，严控独立住宅，鼓励采用多层、高层等节地型住宅，集中统建后向村民配售。严格人户认定管理，因地制宜推进宅基地盘活或退出工作，运用市场化机制引导鼓励农民自愿退出一户多宅、出租、空置的宅基地，探索建立宅基地有偿使用机制。（牵头部门、单位：市规划国土资源局、市农委、市建设管理委、相关区县政府）

　　（五） 完善征地补偿制度

　　完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，合理提高征地补偿标准，完善土地补偿费处置办法。加强安置房源建设和统筹，探索试行征地房屋市场化补偿制度，促进住房资源优化配置。探索征地留地、留房、留权益等多种方式，保障集体经济组织和农民长期分享土地增值的收益。（牵头部门、单位：市规划国土资源局、市农委、相关区县政府）

　　（六） 加强农村土地利用管理

　　建立统一的土地利用信用数据库和信息共享平台，加强对农村集体建设用地使用、出租、流转行为的监管，加强耕地保护和土地流转监测。严格执行国家有关节约集约利用土地政策措施，加强用地审批和批后监管，强化用地标准的约束作用，开展土地利用绩效评价。（牵头部门、单位：市规划国土资源局、市农委、相关区县政府）

　　十、加强郊区农村管理和社会治理，提高现代化管理服务水平（略）

　　十一、形成市、区县合力，确保各项工作任务的落实（略）

（２０１５年１月3０日）