关于推进农村土地经营权流转问题的思考

袁以星

　　坚持农村基本经营制度，大力推进农业组织化、规模化经营，是农业转型发展新飞跃的重要基础。进入新世纪以来，上海迈向后工业化和快速城市化新阶段。至2014年底，上海城市化率达90%以上，农村人口转移70%以上，农民承包土地流转65%以上。在新的历史条件下，上海农业如何实现创新发展？很有必要对本市推进农村土地承包经营权流转与创新培育农业经营主体相互间结合的情况做一些分析，从而提出一些对策和建议，使本市在这方面的工作保持健康有序推进，并始终走在全国的前列。

　　一、本市农村土地经营权流转和新型农业经营主体情况

　　近年来，市委、市政府高度重视规范农村土地流转和创新农业经营主体工作，出台政策措施，安排专项资金，加大支持力度，强化督促指导，引导和鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等经营主体参与土地承包经营权流转，扩大土地流转规模，使农村土地流转逐步向规模经营、优质高效产业集中，土地流转形式趋于多样化，土地流转价格和合同签订年限更趋稳定，有效促进了农业增效、农民增收。

　　2009年市政府下发了《关于进一步稳定完善农村土地承包关系建立健全土地承包经营权流转市场的指导意见》（沪府（2009）34号），要求在稳定和完善好农村土地承包关系的基础上，加快推进土地流转服务体系建设，在9个涉农区县搭建土地流转管理平台，在涉农乡镇建设土地流转服务中心和服务大厅，具体承担政策法规咨询、流转合同签订指导、流转价格评估、矛盾纠纷调解等四项功能，为农民群众提供专业服务，依法维护农民群众的合法权益。

　　2013年，市农委、市财政局联合出台了《关于上海市现代农业组织化经营专项奖补试点的意见》（沪农委［2013］ 251号），市财政安排专项资金1000万元，在金山、奉贤两区先行开展试点，对符合土地流转规范条件的承包农户给予补贴；2014年市财政将专项资金增加到3000万元，继续扩大组织化奖补试点，推进和规范农村土地流转管理工作。

　　为培育农业经营主体，2008年市政府下发了《关于本市扶持农民专业合作社发展若干政策的意见》（沪府发［2008］54号），出台财政投入、税收优惠、用地用电、金融支持等方面的优惠政策，扶持发展农民专业合作社；2013年市政府办公厅下发了《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》（沪府办发［2013］51号），对家庭农场发展提出了总体要求，出台了涉及土地流转、财政工商税费、人才培育等多项扶持政策措施。

　　为规范农村承包土地流转，本市积极探索以乡镇为单位建立农村土地承包经营权流转管理服务中心，鼓励引导承包农户通过书面委托村委会集中流转其承包地，及时将士地流转合同基础信息录入“上海市农村土地承包经营信息管理系统”平台，定期汇总流转数据，及时发布流转信息，运用系统预警功能，实时监测流转动态，提高了全市农村土地流转的信息化管理水平。截至2013年底，全市9个涉农区县的承包地流转面积118.8万亩，流转率65.8%；全市创办以粮食为主的家庭农场1890多家，种植面积在23万亩左右，占全市水稻面积的16%;登记注册并具有经营能力的农民专业合作社3200多家，在册成员3万多人，带动农户17万余户，经营土地面积已超过140万亩，实现销售95万元；农业龙头企业288家，带动农户约15万户，实现销售800亿元。

　　总体看，上海农村承包土地流转呈现以下几方面特点：一是城镇化水平较高、农业劳动力转移较快的地区，农民流转土地的积极性较高。如闵行、嘉定、宝山、松江四区的土地流转率已接近100%，主要原因是这些地区的城镇化进程较快，二、三产业较为发达，农民非农就业率较高，农民流出土地的意愿较强。二是政策扶持力度较大的地区，土地流转率较高。嘉定、金山等区分别制定了促进土地规范性流转的政策，对委托流转的承包农户给予一定的资金补贴，有效激发了农民流转土地的积极性。三是流转用于粮食、林木的土地面积较大，分别为62.1万亩、24.6万亩，合计为86.7万亩，占比74.9%；其次是流转用于蔬菜、瓜果、花卉的土地面积23.2万亩，占比为20.1%；流转用于水产、畜牧的土地面积相对较少，仅为5.8万亩，占比5%。

　　二、农村土地经营权流转需要重视的几个问题

　　调研发现，本市在促进土地流转和培育新型经营主体方面还存在一些亟需关注的问题：

　　（一） 农村承包土地流转期限相对较短

　　土地流转期限是农业经营主体持续增加投入、提高经营效率、保持健康发展的重要因素。目前本市郊区已签订的土地流转合同中，“相对短期的”还占有相当大的比重。据统计，已签订土地流转合同期限5年以下的占合同总量的41.7%（其中3年以下的占比为21.9%）。流转期限相对较短，直接影响了经营者对农业长期持续投入的积极性，甚至出现部分经营者为提高短期收益对流转的土地进行掠夺性经营，有的还在流转的土地上乱搭乱建，对生产、生活垃圾不能很好处理，导致地力下降和环境的破坏，既影响了上海本地农产品的质量安全，也不利于本市农业可持续发展。

　　（二） 农村承包土地流转价格不尽合理

　　流转价格是当前农村土地流转最重要的制约因素。价格过低会损伤农户利益，农户宁可粗放经营也不愿流出；价格过高直接导致经营者的经营成本增加，影响经营者流入土地的积极性。调研发现，本市部分地区农村承包土地流转价格有逐年攀升的趋势，且区域之间差异较大，土地流转价格最高的甚至已超3000元／亩·年，低的不足1000元／亩·年。松江、青浦两个相邻区的土地流转价格也存在明显差异，松江的土地流转指导价750-800元／亩·年，青浦的土地流转指导价已超过1000元／亩·年。

　　（三） 农村承包土地流转市场亟需培育

　　土地流转是资源配置的过程，应由市场起决定作用。调研发现，本市虽已建立了74家乡镇土地流转管理平台，具体承担了全市90个涉农乡镇的流转管理和服务，但流转管理平台主要是以乡镇为单位建立的，流转信息的公开仅限于本镇域范围，由于平台分布太散、运作范围太小，镇与镇之间、区与区之间的土地流转信息难以互通共享，而且还容易造成部分村干部对农户委托流转的土地经营权价格裁量权过大，甚至擅自将委托的土地私下流转给不具有资格的经营者来谋取不当利益，使得本市稀缺的土地资源没有得到优化配置，影响了农业土地生产效率的提高。

　　（四） 土地经营权流转与发展新型农业经营主体需要粘合剂

　　土地流转的根本目的是发展农业适度规模经营、推进农业现代化，进而体现农民权益，增加农民收益；而创新农业经营主体是发展农业适度规模经营的重要载体，土地流转的规范有序可以为创新培育农业经营主体奠定良好基础。调研发现，部分地区还未理清规范土地流转与创新农业经营主体两者的互动关系，片面强调土地流转率，而忽视了流转土地的资源优化配置，对如何使流转土地向家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体集中还缺乏引导措施，对如何稳定土地经营权流转的价格和期限还缺少有效的办法，在一定程度上影响了农业经营主体的创新发展。

　　三、推进农村土地经营权流转的几点思考

　　农村承包土地流转和创新培育农业经营主体是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。在大市场、大流通、大开放、经济全球化的大格局下，如果仍然维持千家万户小规模生产、干军万马小商贩经营的局面，那是绝对难以应对千变万化的市场竞争的。因此，党的十八大以来，中央反复强调，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

　　农业产业化、市场化是现代农业的本质特征。尤其是对上海来说，可以依托特大型城市的市场优势，着力构建城乡统筹、产销对接的新型社会化服务体系和市场体系，实现都市现代农业转型发展的新飞跃。当然，在推进过程中还有许多问题值得研究和思考。比如三权分置的法律法规保障问题；新型农业经营主体如何使其稳定性、可持续性；怎么防止耕地“非农化”、“非粮化”；农村集体土地确权和土地流转市场建设问题等等。上海作为改革开放的前沿阵地，农业总量虽然不大，但在深化农业农村改革方面一直在不断探索，也取得了一定成效，积累了一些经验，完全可以也应该按照中央精神和结合上海都市型农业特点，积极探索上海农业转型发展的有效途径，尤其要从更高层次上考虑如何在规范促进农村承包土地经营权流转中培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，让农民成为经营权流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，在全国率先走出一条具有中国特色的农业现代化道路。

　　（一） 建立推进土地经营权流转与培育新型农业经营主体的机制

　　推进土地经营权流转的根本目的是要为现代农业发展提供更大的空间，为新型农业经营主体搭建更好的平台。需要结合上海农业发展实际，进一步放活农村土地承包经营权，在尊重农民意愿、坚持依法自愿有偿流转承包土地经营权的前提下，鼓励承包经营权在公开市场上流转；政府应该研究制定推动两者有机结合的粘合剂政策，鼓励和支持土地经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体集中，使之真正成为农业适度规模经营的重要经营载体；同时上海还应该积极探索鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，通过研究制定严格的工商企业租赁农户承包地准入制度和监管制度，包括建立资格审查、项目审核、风险保证金等制度，实现规范有序的社会资本引入机制，既为本市充分利用社会力量增加农业的资金、科技和装备投入提供发展空间，也为全国农村提供可复制、推广的政策建议和实践经验，从而推动发展多种形式的农业混合所有制经济，加速传统农业改造和现代农业建设。

　　（二） 健全相关法律法规、完善农村土地经营权流转市场建设

　　在推进农村土地经营权流转中，首先要研究实施农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置的法律问题，三权分置前后的主体和客体如何按照流转合同承担和履行责任和义务，包括耕地流转的期限、用途管制、耕地质量保护、可持续的生产能力等等，都需要有严格的法律规定，并得到法律的保障。同时要加快建立完善的农村土地经营权流转市场，这是实现农村集体土地资源有效配置的基础条件。要研究制定流转市场运行规范，加快建立和完善多种形式的土地经营权流转市场。土地经营权流转服务主体应该加强信息沟通和政策咨询，提供委托流转服务，但要防止层层转包从中牟利。可以在健全完善乡镇土地经营权流转管理平台功能的基础上，以区县为单位建立规范有序、信息快捷、网络健全、公平合理的农村土地经营权流转公开交易市场，创新土地经营权流转交易机制，实现流转信息向全社会公开发布和土地经营权流转的招投标式的竞价交易，促进农村土地经营权流转公开、透明，切实保障土地经营权流转双方的合法权益；同时配套建立土地经营权流转准入制度和监控制度，尤其要对土地流入者的经营资质进行认证（主要包括资信条件、经营能力、管理水平等），保障流转土地的用途不变；政府应当制定配套扶持政策，积极引导承包农户通过土地经营权流转公开市场进行统一流转，规范流入、有序流出。

　　（三） 积极探索科学合理的土地经营权流转定价机制

　　建立公平合理的流转定价机制是促进农村土地经营权流转，稳定农业经营主体的关键环节，也是避免耕地“非粮化”、防止土地“非农化”的重要杠杆。政府有关职能部门要开展土地经营权流转价格管理调查研究，进一步加强对承包土地经营权流转价格的跟踪、监测和分析，了解掌握各种流转方式的价格差异和变化情况，处理好土地经营权流转市场中政府保护价、流转均价和浮动价格三者之间的关系，建立符合实际、相互协调的流转价格体系；尤其是要防止政出多门、区县相互攀比、竞相抬价的现象发生，全市应根据郊区阶段性、区域性经济发展水平、农资价格变动情况等综合因素，制定并发布阶段性、区域性的土地经营权流转指导价格以及政府相对应的扶持调节政策，指导流转双方按照政府指导价合理确定流转价格；要指导流转双方适当延长土地经营权流转期限，促进经营者增加对农业的持续投入，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率和竞争力；通过法律手段加强对流转合同期限的管理和执法，保障土地合同约束力及流转稳定性，避免因收益问题在流转期限内毁约而造成经济损失。同时，政府要加大对农村社会保障的财政投入，完善土地经营权流出的农户的生活保障机制，逐步弱化农村土地的社会保障功能。通过社会保障的调节作用，既不伤害农民流出土地的积极性，也不影响经营者流入土地的热情，真正为发展培育新型农业经营主体创造良好条件。

　　（四） “四化联动”增强农村土地经营权流转的稳定性

　　农村土地经营权流转的稳定性是农业生产效率提升和新型农业经营主体可持续发展的重要前提。积极推进农村土地经营权流转，加快培育新型农业经营主体，需要加大农村工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的力度。加快农村富余劳动力的非农转移是推进农村土地经营权流转的前提条件。因此，要按照中央提出的解决“三个1亿”目标，在支持农民就业培训和鼓励农民创业、鼓励农民进城落户、让进城农民充分享受城市社会保障待遇等方面研究具体可以落地的政策措施。

（作者为上海市郊区经济促进会会长，本文有删节）