充分释放承包经营的制度红利

——上海松江家庭农场的探索与实践

　　党的十八届三中全会提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。以上海松江等为代表的家庭农场，正探索着一种以家庭承包经营为基础，以规模经营为特点，以农业为家庭主要收入来源的新型农业生产经营体制。到2012年底，上海松江、浙江宁波、吉林延边等试点地区具有这一制度创新意义的“狭义”家庭农场已有6670多个，全国各类形式的“广义”家庭农场则达到87.7万个。家庭农场正推动着新一轮的农村经济改革，意义重大。

松江家庭农场的制度创新

　　从2007年开始，上海市松江区着手探索和推进规模在100-150亩的粮食家庭农场。到2012年底，松江粮食家庭农场已发展到1206户，经营面积13.66万亩，占全区粮田面积比重80%，户均经营面积达到113.1亩。松江成为全国家庭农场起步最早、发展最快、持续时间最长、覆盖范围最大、专业化程度最高、制度设计最完整的地区。

　　松江家庭农场的本质，是农户家庭的适度规模经营，即指村级集体经济组织范围内，以本地户籍单个农户家庭为基本单位，以粮食生产为主业的一种适度规模经营形式。松江发展家庭农场有一系列制度创新，其中最重要、最突出、最具特点的是三个方面：

　　一是强调适度规模。家庭农场的要义是规模经营，但经营规模并不一定是越大越好，必须考虑到中国国情和农村实际。松江在发展家庭农场中始终坚持适度规模经营原则，明确目前适宜的家庭农场经营规模上限不能超过150亩，并创立和坚持了家庭农场适度规模的基本依据和主要标准，即农户家庭通过农场经营可以获得的体面收入。2012年松江家庭农场平均收入达到95200万元，而当年松江农村居民家庭户均年收入约 66456元，城镇居民家庭约98400元;上海农村居民家庭约51681元，城市居民家庭约116545元。因此，依靠100亩左右的规模，家庭农场收入已可约高于松江农村居民家庭收入50%，高于上海全市农村居民家庭收入约90%，而与松江城镇居民家庭收入大致相当，并接近上海城市居民家庭收入水平。

　　二是重视延伸发展。松江在探索家庭农场中，充分利用农忙农闲的特点，按照“一业(粮食)为主”原则，围绕粮食生产延伸农场的经营链、服务链、价值链，大力发展种养结合农场、机农一体农场和生产休闲结合农场，增加农业经营性和服务性收入，最大限度发挥农场劳动效能和提高经济效益。种养结合家庭农场实行“种粮+养猪”，由区生猪养殖龙头企业松林公司与家庭农场签订代养协议，农场每头猪获得50元代养费，由此既拓展了农场收入，又实现了生态循环。机农一体化家庭农场根据其拥有的农机数量及服务能力，与周边家庭农场签订农机服务协议，提供农机或农机服务，每亩农田可获得纯收入40-50元。种养结合和机农一体家庭农场收入可比纯粮食经营家庭农场增加5-6万元。到2012年底，松江种养结合家庭农场达到53户，机农一体家庭农场达到140户。

　　三是鼓励离土离乡。发展家庭农场，必须引导农村人口非农化转移。松江横跨黄浦江两岸，浦南为农业发展地区，浦北则为非农产业集中区域。为有效减少浦南农村人口，推动农业劳动力向城镇和浦北有效转移，松江积极加强政策引导。第一，设立专项资金扶持农民非农就业。建立浦南农村劳动力就业扶持基金，对企业安置浦南农村劳动力，按每年每人2000元标准给予补贴；对浦南农民跨区域非农就业，按每人每月200元的标准给予交通就餐补贴。第二，探索“以房换房”引导农民自愿进城。针对农村劳动力大量转移后农村房屋大量空置现象，通过农村住宅和用地换取一定面积的城镇住房和社会保障等方式，鼓励离土农民逐步自愿离村。第三，通过镇级集体经济组织产权制度改革让农民带着集体资产进城，使离土离乡农民享有农村集体资产的经营管理权和收益分配权。在促进离土离乡中，始终坚持农民完全自愿选择，充分尊重农民意愿，通过引导农民逐步自愿离开农村的“抽稀”方式，使离土离乡成为一个双赢的渐进过程。

　　家庭农场重新激发了农户生产积极性，有效解决了农田撂荒、外包和农业劳动力弱化等曾经普遍存在的问题，改变了不规范种植、掠夺性生产现象，有利于粮食的稳产、增产和优产。2012年松江家庭农场户均年产粮达到6.48万公斤，比2007年户均1.8万公斤提高了2.6倍。家庭农场根本提高了农业经营收入，使农民逐步成为体面的职业。

家庭农场实现三个“升级版”

　　松江探索的家庭农场是具有中国特色的家庭农场，适应了中国国情，丰富和完善了我国农村基本经营制度。

　　首先，中国特色家庭农场的核心要素是农户的家庭经营，坚持了我国农村基本经营制度的基础。松江等明确规定家庭农场是指“以同一行政村或同一村级集体经济组织的农民家庭(一般为夫妻二人或同户家庭劳动力二、三人)为生产单位，从事粮食、生猪养殖等生产活动的农业生产经营形式。”因此，家庭农场的基础是经营者自耕，主要依靠家庭人员从事农业生产经营活动。

　　其次，中国特色家庭农场的基本特点是适度规模经营，是家庭经营的“升级版”。当前，我国农业发展面临的问题已完全不同于30年之前，不是由于农户缺乏经营自主权，而在于平均每户5-6亩的小农经营方式，限制了农户生产能力，导致农业经营效益低下、农民农业收入偏低。小平同志1990年指出，中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃，发展适度规模经营，发展集体经济。家庭农场正是以新型农业经营组织形式推进农业规模经营，实现我国农业改革和发展“第二个飞跃”的重要实践。

　　再次，中国特色家庭农场的形成方式是农地经营权流转，是承包经营的“升级版”。十八届三中全会明确指出，坚持农村土地集体所有权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。在此前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。以规模经营为内容的家庭农场，主要通过农地经营权流转，实质属于一种租赁性质的经营。因此，家庭农场打破了农户单纯经营自有承包地的模式。如果说家庭联产承包责任制最根本的贡献，是将土地的集体所有权与农户的承包经营权相分离，那么，租赁经营则事实上促进和形成了农户土地承包权与经营权的分离。这一分离，既坚持了土地承包关系长久不变的基本原则，保护了承包农户的基本利益;又打破了承包地经营方式下规模狭小、零碎的束缚，大大拓展了农户的经营规模，提高了农业劳动生产率。

　　最后，中国特色家庭农场的重要基础是农地集体所有，是统一经营的“升级版”。中国特色家庭农场的重要基础，是农地集体所有。这种属性决定了家庭农场具有统分结合的优越性。家庭农场尽管是规模经营，然而对于市场仍然是微小的，需要统一经营的支持和支撑，帮助解决农户一家一户办不了、办不好、办不起的事。但家庭农场作为一种新型现代农业经营形式，所需要的覆盖全程、综合配套、便捷高效的服务，已经远远不是传统集体经济统一经营可以涵盖或满足的，因此，必然推动集体经济统一经营模式改革，深化统一经营内涵、拓展统一经营主体、丰富统一经营内容，实现单一统一经营向多元统一经营转变。

新一轮农村改革的突破口

　　家庭农场的根本意义，是农民有了体面收入，农业成为体面职业，农村有了体面生活。作为来自农村基层的又一个伟大创造，中国特色家庭农场将根本变革我国长期以来的小农经营方式，有利于坚持家庭承包经营的本质特征，消除家庭承包经营的局限性，进一步发挥家庭承包经营的制度红利，在未来完全有可能成为我国最具有生命力的农业经营形式之一。当然，家庭农场在我国则仍然是新生事物。由于各地区经济发展条件不同、资源要素禀赋不同、农业产业结构不同，家庭农场的规模、形式和覆盖范围必然千差万别，更不能一蹴而就，家庭农场必然是一个长期性、阶段性和差异性的发展过程。

　　探索和发展以家庭农场、合作社等为核心的新型农业经营体系，是我国未来农业的发展方向，同时必然需要一系列重要的体制、机制和政策变革，因而可以成为新一轮农村经济改革的突破口。

　　一是加快改革土地承包经营权制度，促进农地经营权充分自主流转。发展家庭农场，需要进一步完善家庭承包经营制度，而实质是深化农地承包经营权制度改革，即按照具有中国特色并且行之有效的农地分权理论和分权制度，在稳定农村土地承包关系基础上，确立承包权与经营权分离的法律和制度，形成以所有权、承包权和经营权“三权分离”为基础的、比较完善的中国特色农地制度。农村劳动力的流动和非农化，事实上已经使承包权与经营权分离成为一种普遍的现实和默认的做法，而家庭农场的发展势必要求明确和加速这种分离，突破现行农地制度的瓶颈。因此，必须进一步合法地构建农地承包权与经营权分离的框架，以既保障承包农户长期的基本权益，又满足规模经营发展的需要。

　　二是加快完善农业合作社结构，支持合作社转型和新型合作社发展。家庭农场的发展，依然需要农户的合作和联合。功能结构上，合作社应当细分和形成专业化发展，例如销售合作社、投入购买合作社和为农场提供特定或一般服务的服务合作社。规模结构上，应当适度扩大合作社规模。我国目前依法在工商部门登记的农民专业合作社为73.06万家，实有成员约5450多万户，但平均每个合作社参加的农户仅为75户。人员结构上，合作社不仅应依托家庭成员，而且应当成为有组织地吸纳当地和外来务农人员的重要渠道。组织结构上，国际合作社正呈现“新一代”合作社和投资者导向合作社发展趋势，更严格限定经营的产品和成员数量、义务、门槛，但同时给予成员更大退出自由和更多收益机会。

　　三是加快推进集体经济组织立法，探索和创新集体经济组织有效实现形式。中国特色的家庭农场决定了集体经济组织理应发挥重要作用，但当前农村集体经济组织普遍处于实力弱化、作用虚化、定位异化的状况。改革和完善农村集体经济组织，关键是要确立集体经济组织的法律地位，改变“有实无名”的状态。必须通过法律明确集体经济组织的所有者权利、法人地位、成员资格、功能作用和利益分配。相应地，必须加快推进集体经济产权制度改革。要形态重构，例如按照现代产权制度改造成为现代公司制、现代合作社制，甚至现代社会企业。要功能分类，例如区分农业性或非农性，经营性或服务性，营利性或非营利性，封闭性或开放性，根据集体经济组织的不同属性和功能，政府给予必要支持和扶持。

　　四是加快改革农业收入政策，改进和完善农业风险保护方式。家庭农场增加了农户农业收入，但并不能改变农业的自然风险和市场风险特性，甚至是扩大了这种风险。因此，家庭农场更需要政府的收入保护，并且应当更多地建立在市场原则基础上，体现市场方式、市场导向和市场机制，形成家庭农场发展的内在动力。第一，逐步由直接支持转向间接支持为主，包括投入性补贴、服务性补贴、生态性补贴和社会保障补贴，重在为家庭农场提供稳定的条件和环境。第二，逐步由收入支持转向收入保护，核心是大力发展政府支持、商业运作的农业收入保险，特别是要大幅度提高保险范围和保险水平，使家庭农场通过保险可以补偿绝大部分的收入损失。第三，逐步建立可选择的收入政策体系。政策是应当可选择，而不是单一或强制的，即农民可以根据自己的实际对政策进行取舍和组合，提高政策的有效性、针对性和灵活性。

（摘自2013年12月12日《解放日报》）