关于产权界定有关工作说明

邵宁

   《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》(国经贸企 [ 1996 ] 895号，以下简称《暂行办法》)是本次城镇集体所有制企业、单位(以下简称集体企业)清产核资产权界定工作的基本政策文件，我就《暂行办法》及有关工作，作以下说明。

    一、产权界定的依据、指导思想和基本原则

    (一)关于产权界定的依据和指导思想

    《暂行办法》的内容涉及不少国家的法律、法规，如《宪法》、《民法通则》、《担保法》、国务院颁布的《劳动就业服务企业管理规定》等，但主要的依据还是1991年国务院颁布的《条例》。《条例》第六章对集体企业清产核资产权界定做了明确的规定，如第三十七至四十二条对集体企业的公共积累、联合经济组织投资、职工股金、集体企业外的单位、个人投资的所有权归属及扶持资金的处理办法做了明确规定，这是制定《暂行办法》十分重要的依据，《暂行办法》的不少条款都是引用了《条例》的规定或者是《条例》内容的细化。

    国务院办公厅关于开展清产核资工作的通知指出，开展城镇集体企业清产核资的一个主要目的，是为了“理顺产权关系，加强集体经济的资产管理，促进集体经济的改革与发展”。根据这个精神，《暂行办法》第四条规定：“集体企业清产核资中的产权界定工作要有利于促进集体经济的改革与发展，维护集体企业资产的完整，保障各类投资者和劳动群众的合法权益”，这是贯穿于《暂行办法》的基本指导思想，也是实施《暂行办法》、判断和检验产权界定工作是非得失的标准。这个指导思想，在认定集体企业的扶持资金的性质及其产权归属、税前还贷和各种减免税的归属以及处理劳动积累等集体经济产权关系的重大问题时，为我们指明了方向，起着统一人们认识的重要作用。

    (二)关于产权界定的原则

    《暂行办法》第五条提出，产权界定工作“既要体现‘谁投资、谁所有、谁受益’，又要保证集体企业的合作经济性质”，这里我重点说明为什么要保证集体企业的合作经济性质。主要原因有三条：

    一是集体经济渊源于合作制经济。在我国很早就有了合作社实践。1923年，安源路矿成立了中国共产党领导的第一个合作社——工人消费合作社。30年代初期，中央苏区政府就颁发了《合作社暂行组织条例》等文件，推动了合作社的发展，仅江西、福建两省17个县，1933年时就有各种合作社1423个。在毛泽东同志的倡导下，1942年起，陕甘宁边区推广延安南区合作社的经验，使边区的合作社事业开始走上正轨并加快发展。50年代初，我国共有各类手工业者2000万人，到1956年，全国90％以上的手工业者分别加入了手工业、农业、渔业、交通运输业等合作社，其中手工业合作社有509万人。在1958年至1978年期间，合作社经济几度遭受重大挫折，在“大跃进”、“文革”的“左”的思潮影响下，相当一部分办得比较好的合作社被“升级”、“平调”为国营企业，而留下的合作社大部分也被改为统负盈亏的合作工厂，即我们现在所说的集体企业。为了区别于改革开放后诞生的劳动就业服务企业、民办集体企业和社区、社团办的集体企业，也把这些由50年代的各种合作社演变而来的企业称为“老集体”企业。   

    二是我国宪法确立了合作经济的社会主义性质。1954年9月第一届全国人大第一次会议通过的《宪法》第5条规定：“合作社所有制，即劳动群众集体所有制”；第7条规定：“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济”。这些规定为确立合作经济的社会主义性质奠定了基础。1982年12月全国人大五届五次会议通过的《宪法》规定：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这个规定在法律上确立了合作经济的性质，也是我们现在把合作经济称为集体经济的法律依据。

    三是坚持合作经济性质有利于集体企业的改革与发展。传统计划体制下诞生的“老集体”企业，其产权模糊、政企不分、分配上吃大锅饭、人员难于流动的“二国营”模式，严重制约了生产力的发展，不能适应社会主义市场经济的要求。改革实践中诞生了以劳动合作为主要特征的股份合作制企业，这绝不是偶然的，其主要原因在于合作制具有个人股权联合的、清晰的产权结构，是不依附于政府或政府机构的独立的市场经济主体。从我国生产力发展的趋势看，分散的消费者或独立的劳动者包括个体生产者、经营者将会长期存在，他们为了自身的利益，选择合作制这种企业组织制度，以使他们在市场竞争中把个体的弱势转化为群体优势，带有必然性，而这有利于集体经济的发展。因此，在产权界定中要坚持合作经济性质。

    《暂行办法》第五条还规定了“依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管”的原则。这四句话是整个清产核资工作应遵循的原则。对于产权界定工作来讲，最重要的是前两句话。

    在产权界定中强调“依法确认”这个执法原则具有现实意义。因为一些集体企业产权难以界定以及产权纠纷难以处理的一个重要原因是法规冲突。在产权界定的有关政策规定中，部门行政规章与国家法律法规之间，部门规章与部门规章之间，部门规章与地方法规之间存在某些不尽一致的地方。《暂行办法》是由国家经贸委、财政部、国家税务总局联合颁布的，鉴于三部门所具有的行政职能，《暂行办法》第二十一条规定：“在本次集体企业清产核资产权界定工作中，凡各地区、各部门过去制定的有关政策规定与本暂行办法有抵触的，均按本暂行办法执行”。

    “尊重历史”在产权界定中主要体现在两个方面：一个是原本归属清晰的产权，在历史上发生了不该有的或不合法的变化，由于各种客观条件的限制，目前已成为难以纠正的事实，那么这次产权界定中不再翻历史旧帐。如“大跃进”、“文革”期间发生的对集体资产的平调，过去没有纠正的，这次产权界定中原则上不再纠正。另一个是界定归属不明确的产权，要充分考虑当时的历史情况。如《暂行办法》第十条规定，“集体企业在开办时筹集的各类资金或从收益中提取的各种资金，除国家另有规定的外，凡事先与当事方”，“没有约定的，其产权原则上归集体企业劳动者集体所有”。这样规定就是基于历史上形成的这类资金大部分是扶持资金而非投资的事实。

    二、界定产权归属的主要规定

    《暂行办法》的第六至十六条是界定产权归属的具体规定，构成了《暂行办法》的主要内容。其中需要说明的，主要有以下几项：

    (一)关于扶持资金的界定

    政府及其部门和国有企事业单位为兴办集体企业如劳动就业服务企业而提供的扶持资金，主要包括垫付的打底资金、借款、贷款、担保以及设备、工具、厂房、场地、专业或专利技术，派给集体企业的管理人员、技术人员等。一般情况下，这种扶持行为不是为了完全的经济收益目的，如以本求利、以本生利，而是以解决本单位职工子女就业、本单位富余人员就业和其他城镇人员就业等为目的。在这个前提下，若当事方之间没有约定，从法律关系看，扶持资金一般不能构成投资。因此，除国家另有规定外，《暂行办法》区分当事方有约定或无约定两种情况，在第十、十五、十六条作了规定：

    集体企业“凡事先与当事方(含法人、自然人)有约定的，按其约定确定产权归属”。若约定不作为投资的，“该资产及其收益形成的所有者权益，其产权归集体企业劳动者集体所有”。这些约定不作为投资的资产包括无偿转让的资产；有偿转让但收取的转让费用(含实物)已达到其原有价值的资产；借款或租用的实物形成的资产；集体企业已偿还的担保贷款形成的资产等。若集体企业事先与当事方约定作为投资的，该资产及其收益应归投资者所有。这包括扶持单位为集体企业贷款提供担保，承担了还款连带责任且与集体企业约定将追索清偿款作为投资所形成的资产。

    集体企业“凡事先与当事方”、“没有约定的，其产权原则上归集体企业劳动者集体所有；属于国有企业办集体企业的，本着扶持集体经济发展和维护各类投资者权益的原则，由双方按国家清产核资等有关规定协商解决”。这里我想强调几点：

    第一，如何理解界定国有企业扶持资金的原则。对于扶持资金事先没有约定作为投资的情况，“维护各类投资者权益”这一条不是很好把握。但总的讲还是两句话，一句是要扶持集体经济的发展，保护集体企业的合法权益。另一句话是要防止国有资产流失，不能无偿地化国有资产为集体资产。因为兴办的集体企业缓解了国有企业职工子女就业的压力，在为国有企业生产配套和生活服务等方面做出了贡献；若没有国有企业的扶持和国有企业自身的发展，这些集体企业是办不起来的，是难以办好的。

    第二，协商解决国有企业扶持资金的主要法律依据是国务院颁布的《条例》，扶持资金可以作为借用款，也可以作为投资。作为投资时，要保证集体资产占集体企业净资产的比例一般不低于51％，避免改变集体企业的性质。在可供选择的两种协商解决方式中，我们倾向于第一种，只要集体企业有偿还能力，就作为借用款。这既扶持了集体经济的发展，又避免了将国有资产无偿化为集体资产。

    第三，除国有企业以外，其他组织、单位扶持举办集体企业，凡事先没有约定的，其产权原则上归集体企业劳动者集体所有，不作为投资。

(二)关于国家政策优惠形成的所有者权益的界定

集体企业积累不足、缺乏自我改造能力是一个长期存在，的问题。为了扶持集体经济，国家给予集体企业以税还贷、税前还贷和各种减免税金等优惠政策。这是国家作为社会管理者对集体企业实施的政策行为，而不是作为国有资产所有者对集体企业实施的投资行为。归还贷款和纳税等都是企业的义务，以税还贷、税前还贷和各种减免税都是减免企业的义务。假设政府向集体企业追索这些优惠政策形成财产的产权，实际上是要集体企业重新履行已经被减免的义务。在实际工作中，我们从来不向“三资”企业、乡镇企业甚至私营企业追索政策优惠形成财产的国家所有权，如果只向集体企业追索产权，显然有失公平。因此，我们制定了《暂行办法》第十四条。这条规定有以下几个问题需要说明：

第一，以1993年7月1日为时间界限，前后两个时期内界定的规定有所不同。其原因在于当时出台这些优惠政策是为了扶持集体经济；而现在搞社会主义市场经济，讲的是公平竞争，为各种所有制经济或各类投资者创造平等的政策环境。因此要选一个时间点，使产权界定的政策兼顾这两个因素。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，而后进行了财税、金融、外贸、外汇体制改革，这是新旧体制转换的里程碑。1993年7月1日实施《两则》，国家税务总局在这一年下发了028号文件，规定减免税形成的权益在城镇集体资本金会计项目下设专门科目反映。考虑到这些情况发生的时间，第十四条规定：政策优惠形成的所有者权益，“1993年6月30日以前形成的，其产权归劳动者集体所有”，以体现过去对集体经济的扶持；“1993年7月1日以后形成的”，国家对其没有专门规定的，“按集体企业各投资者所拥有财产(含劳动积累)的比例确定产权归属”，以体现各类投资者平等竞争的政策环境。

第二，本条中所称“国家”，包括国务院、国务院各部门，也包括省、地市、县级人民政府及其部门。

第三，本条中所称“各种减免税金”，包括被地方列帐为国家扶持基金的减免税。因为这是只针对集体企业、为了监督集体企业将其用于生产而不是消费的一种政府政策执行的方式，是政策行为而不是投资行为。

第四，本条中所称“劳动者集体所有”，包括本集体企业劳动者集体所有，也包括联合经济组织、社区经济组织范围内的劳动者集体所有。对于联合经济组织或社区经济组织全部投资或部分投资兴办的集体企业，政策优惠在1993年6月30日前形成的所有者权益，应由本集体企业劳动者集体与联合经济组织、社区经济组织范围内的劳动者集体共享。

第五，本条中所称“国家对其规定了专门用途的”，是指国家规定用于归还贷款、救灾、就业、补充教育经费等的政策优惠，其中有些已用于集体企业，所以要“从其规定”以外；有些也形成了所有者权益，如以税还贷，记入了资本公积。只要形成了所有者权益，也要“按集体企业各投资者所拥有财产(含劳动积累)的比例确定产权归属”。

(三)关于劳动积累的界定

劳动积累是指合作制企业或坚持合作制基本原则的企业从企业经营盈余中提取的、体现职工劳动对企业积累所作的贡献的劳动者权益，它归集体企业劳动者集体所有，由于我国现有的法律、法规尚没有对合作制以及劳动积累作具体规定，企业情况又千差万别，目前难以制定全国统一的劳动积累的界定办法。所以《暂行办法》只是在第十四条中提出了劳动积累应参与所有者权益分配这个原则。但是对劳动积累的界定在这次清产核资

中是难以避免的。一方面有些集体企业已经提取了劳动积累；另一方面若不承认劳动积累，一些集体企业会因此而改变性质。为了满足实际工作的需要，我们在此提出界定劳动

积累的初步设想，供大家讨论；

    第一，凡是集体企业章程中已有规定或实践中企业已提取了劳动积累且主要投资者没有不同意见的，本次产权界定中按章程规定或已提取的劳动积累来界定。

    第二，归本集体企业劳动者集体所有的资本在企业中占51％以上的集体企业，可以在这部分集体资本应获得的收益中先提取一定比例的劳动积累。

    第三，对于初始投资少、集体资本少或者没有集体资本、主要靠劳动增值的老集体企业即合作制企业，非集体企业投资在集体企业中占51％以上或比集体资本比重大的劳服企业，联合经济组织或社区经济组织投资兴办或其投资与其他出资相比份额最大的集体企业，由集体企业与投资者协商确定劳动积累的提取办法。对于由于历史原因企业初始投资者已难以确认的，由集体企业职工大会确定劳动积累提取办法。

    第四，对于集体企业历年积累下来的应提未提或已提未分的劳动分红，可参照上述办法执行，但其所有权可实行劳动者按份共有或归职工个人所有。