按照社会主义市场经济的要求改革城镇集体企业的宏观管理体制

陕西师大教授  夏维扬

党的十四大报告指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。社会主义条件下的市场经济不是完全由市场来调节的自由市场经济，而是有国家干预和调节的现代市场经济。因此，我们要建立的社会主义市场经济体制，既要使市场在资源配置中发挥基础性作用，又要加强和改善国家对经济的宏观调控。城镇集体经济是我国国民经济中不可缺少的组成部分，国家对经济的宏观调控当然包括城镇集体经济在内。问题在于，对于这种社会主义公有制经济应该怎样进行宏观调控。

一

经济体制改革以前，国家一直是按行政系统和行政区域管理城镇集体企业的。企业的主要负责人由政府主管部门委派，企业的经营决策权掌握在政府主管部门手里，企业的财务实行统收统支，统负盈亏。对企业经济活动的调控主要依靠行政手段和指令性计划，市场机制基本上不起作用。这种管理方式，实际上就是国家对国有企业实行的那种管理方式，即直接管理方式。正因为如此，人们把这种管理模式称为“二国营”模式。

“二国营”管理模式的弊端甚多，主要表现在下述三个方面：(1)在这种管理模式下，城镇集体企业成了国家行政机关的附属物，而不是独立的经济实体，只是单纯的生产单位，而不是商品生产者和经营者，它们既丧失了财产所有权，又失去了生产经营自主权；企业职工不能在企业当家作主，从主人变成了仆人。这种情况必然挫伤集体企业及其职工发展生产和改善经营管理的积极性，使集体企业的优势难以发挥出来。(2)在这种管理模式下，政府主管部门直接控制着企业的微观经济活动。但是，政府主管部门并不直接与市场发生关系，不调查研究市场供求状况及其发展趋势；同时，对于各个企业的具体情况也不可能了如指掌，因而，它下达给企业的指令和为企业作出的经营决策不符合或不完全符合企业实际和社会需求实际的情况往往难以避免。一旦决策失误，蒙受经济损失的是企业，政府主管部门不承担任何责任。这一切势必进一步打击集体企业及其职工生产经营的积极性。(3)在这种管理模式下，城镇集体企业在政治上受歧视，在经济上受限制。为了改变这种不利的处境，许多集体企业都向往“升级”为国有企业。然而，这种盲目追求“升级”为国有企业的倾向是不利于城镇集体经济的巩固和发展的，是不利于建立与生产力发展水平相适应的所有制结构的。总之，“二国营”管理模式是导致城镇集体企业缺乏生机与活力，是阻碍城镇集体经济发展的主要原因。因此，彻底破除“二国营”管理模式，把城镇集体企业的财产所有权、经营自主权和民主管理权全部归还给企业，切实按照集体经济的特点管理企业，是搞好城镇集体企业的关键。

二

一般地说，国家对企业进行宏观管理有两种可供选择的方式：(1)直接管理；(2)间接管理。既然“二国营”管理模式即直接管理方式，已被长期实践证明不适合城镇集体企业的性质和特点，不利于城镇集体经济的发展，那么，国家对城镇集体企业的宏观管理便只能选择间接管理方式。

为什么国家对城镇集体企业应采取间接管理方式?首先，间接管理符合社会主义市场经济发展的要求。在市场经济中，各个微观经济主体都是有自主选择权和自身经济利益的独立的市场活动主体。拥有自主选择权，微观经济主体才能在生产经营活动中自主决策、自主管理、自我发展。拥有自身经济利益，微观经济主体才能积极参与市场竞争，努力开展创新活动，充分发挥自己的灵活反应能力，并承担经营责任。这是市场经济发展的内在动力，也是市场经济远比统制经济发展快的重要原因。间接管理方式，作为微观经济主体的企业不仅有独立进行生产经营活动的权力，而且有自己独立的经济利益，具有独立商品生产者的性质和地位，企业的经营决策以市场为依据，面向市场，服务于市场，并在市场上接受检验。因而，这种管理方式符合市场经济的本性，适应市场规律的要求，有利于市场经济的发展。其次，间接管理方式适合城镇集体企业的性质和特点。从《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的有关规定可以看出，城镇企业与国有企业相比较具有的主要特点是：(1)国有企业是由代表全民的国家投资兴办的，企业的财产属于以国家为代表的全民所有；集体企业是由一定范围的劳动群众自筹资金创办并依靠集体积累发展起来的，企业的财产属于劳动群众集体所有。(2)国有企业作为企业的法人，在经济活动中以国家授予其经营管理的财产承担民事责任；集体企业作为企业法人，在经济活动中必须以自己的全部财产(包括集体积累和职工个人股金)承担民事责任。(3)国有企业的职工对于本企业占有和使用的生产资料并不拥有所有权，职工是企业的主人所反映的仅是职工的一种“泛主人”身份；集体企业的职工是本企业财产的所有者经营风险的承担者，他们有权决定企业的一切重大问题，职工是企业的主人所反映的是职工在本企业实实在在地当家作主的身份。这些特点表明，城镇集体企业是独立的商品生产者和经营者。作为独立的商品生产者和经营者，集体企业在遵守国家政策和法律的前提下，根据自身特点建立管理机构，任免领导人员，自主地进行经营决策，自行决定收益分配的形式以及劳动用工制度，国家既不应该也没有必要对其经济活动进行直接的管理和干预。

总之，根据社会主义市场经济的要求和集体企业的特点，国家对城镇集体企业的管理只能采取间接的方式。在间接管理方式下，国家不再向集体企业下达指令性计划指标，不再直接管理集体企业的人、财、物、供、产、销，而是运用经济杠杆调节市场机制各构成要素的关系，再通过市场机制各要素的预期变动引导企业的经营决策，使企业在追求自身利益的过程中实现国家的社会经济目标。这种间接管理方式的基本框架就是“国家调节市场，市场引导企业”。企业直接接受市场的引导，间接接受宏观经济管理主体的引导，是宏观经济管理的间接客体和最终承受者。

从直接管理到间接管理的转变能否实现，关键在于政府是否真正转变职能。长期以来，城镇集体企业之所以没有按集体经济的性质和特点来办，之所以未能成为市场活动的主体，主要原因不在企业，而在政府主管部门。所以，解决使企业成为市场主体问题的要害与其说是把企业推向市场，不如说是政府退出微观经济领域。只有坚决转变政府职能，才能彻底破除“二国营”管理模式，使城镇集体企业真正成为市场活动的主体，才能真正实行间接管理。   

三

宏观经济管理是一种自觉的行动。为了使这种行动收到预期的效果，要有完善的管理手段。我国进行宏观经济管理的手段包括计划手段、经济手段、法律手段和行政手段。它们相辅相成，分别从不同的侧面发挥着不同的作用。在宏观管理手段体系中，主要的手段是经济手段和法律手段。

在市场经济条件下尽管市场对资源配置起主要作用，但是，国家在对经济进行必要的管理过程中还要运用计划手段。计划管理的目的主要是给企业指示方向和轨道，协调社会总供给与总需求的平衡，实现经济的增长。作为计划管理重要手段的经济计划必须面向市场，以市场为依据、为基础。计划管理的形式只应是间接计划。间接计划对企业经济活动的调节是通过政府对市场的管理，以市场为中介，借助于市场机制实现的。

在市场经济条件下，经济杠杆是国家调控经济活动的主要手段。在国家对经济进行直接管理的体制下，价格杠杆在经济杠杆体系中占有十分重要的地位，是国家调控经济的最有效的手段。但是，在社会主义市场经济体制下，价格作为宏观调控手段的作用必将大大减弱。价格是反映生产耗费和供求关系的客观经济现象，市场机制是资源配置的基本机制。因而，国家没有必要以行政手段规定各种商品的价格，而应当把绝大部分商品的价格放开，建立以市场形成价格为主的价格机制，由企业根据生产耗费和供求关系在市场竞争中自主地确定和调整价格。市场价格是市场发挥调节作用不可缺少的经济参数，没有市场价格也就没有市场调节。当绝大部分商品的定价权由国家物价管理部门转到企业手中之后，价格就不再成为国家调控经济的主要杠杆，税收和信贷作为国家调控经济的手段将日益重要和突出。

税收不仅是国家取得财政收入的一种手段，而且还具有调控社会经济活动的职能。但是，长期以来，在传统的计划经济体制下，政府只强调税收在国家集中财政收入中的作用，只注意税收的财政效果，忽视税收在社会再生产过程中的调节作用。在建立社会主义市场经济体制过程中，必须克服这种片面性。既要重视税收的分配职能，又要重视其调节经济活动的职能。

对于城镇集体企业来说，现行税制亟待改进之处有二：一是税负过重。按现行税收政策，企业实现利润的大部分都被国家以税费形式拿走了，留给企业的一般不足20%。在这种情况下，企业维持简单再生产都很困难，那有力量扩大再生产。二是税负不公平。国有企业和城镇集体企业税负都重。但是，两相比较，后者的税负更重。例如，国有企业与城镇集体企业都按同一税率缴纳所得税，表面上看，这似乎是平等的。但是，如果考虑到城镇集体企业的性质和特点、资产来源等情况。事实上，并不平等。在这种情况下，城镇集体企业当然不可能与国有企业进行平等竞争。长期重税是造成城镇集体企业缺乏生机与活力的一个重要原因。为了促进城镇集体经济的发展，国家应该正确运用税收杠杆，要下决心减轻城镇集体企业的税负，实行公平税负原则。这样，企业才能有较多的留利用于扩大再生产，进行技术改造，从而，摆脱当前困境，并逐步兴盛起来。企业生产发展了，盈利增加了，国家财政收入也就有了更广大更稳定的来源。

企业发展需要有资金保证。城镇集体企业生产经营所需资金除自己拥有一部分以外，其余主要依靠银行贷款解决。但是，长期以来，国家对城镇集体企业一直实行歧视性的信贷政策，城镇集体企业在获得银行信贷方面较之国有企业困难得多。信贷政策不平等是制约城镇集体企业发展的又一个重要因素。这显然有悖于市场经济条件下的公平观。为了促进城镇集体经济发展，国家应该正确运用信贷杠杆，要改歧视性的信贷政策为扶持性信贷政策；要改变以企业的所有制为依据发放贷款的做法，确立依据企业的偿还能力以及产品性质发放贷款的制度；要适当增加对城镇集体企业贷款，对于符合国家产业政策、产品适销对路、经营管理好的企业，对于开发新产品和进行技术改造而资金有困难的企业，银行应从信贷上予以支持。

法律手段也是国家管理经济的一种重要手段。在市场经济中，经济关系错综复杂，经济行为多种多样。在这些关系和行为中，有些是有利于生产力发展的，有些则是不利于甚至破坏生产力发展的。为了规范各个市场主体的行为，保证市场经济的正常运行，作为宏观调控主体的国家必须运用法律手段保护、巩固和发展有利于生产力发展的经济关系和经济行为，同时，还要运用法律手段制止和取缔不利于甚至破坏生产力发展的经济关系和经济行为。只有这样，才能使各个市场主体明白国家允许做什么，不允许做什么，应该怎样行动，不应该怎样行动，从而树立起良好的市场经济秩序，以利于社会生产力健康发展。