市场经济条件下采取非正规就业的思考

贾  宁

20世纪80年代初期，随着我国经济快速稳步发展，市场就业机制初步建立。由于国家采取积极的就业政策，就业规模不断扩大。但我们也看到，影响就业深层次的矛盾和问题，并未从根本上得到解决。因此，我们应在当前经济转轨、产业结构不断细化，企业多种所有制形式并存、劳动就业市场化加快、单一固定化的就业模式被打破，出现越来越多的非正规就业形式的情况下，确立发展非正规就业的战略，出台一些相应的政策，将是缓解就业矛盾、降低转制成本的重要出路之一。

一、发展非正规就业的必要性

要理解非正规就业，必须先明确非正规部门。非正规部门主要是指在依法设立的独立法人单位（企事业、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。包括：由个人、家庭或合伙自办的为社会需要提供商品和服务的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业者、雇工在7人以下的个人独资企业等；以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织。而非正规就业主要泛指存在于非正规部门和正规部门之中，有别于传统正规就业的一种就业模式。相对于正规就业而言，非正规就业是指未签订或是签订了不够稳定的劳动合同，无法建立或暂时无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。国际劳工组织在进行劳工与就业统计时，将发展中国家城市正规经济部门以及现代农业和矿业部门的就业归类于正规就业，将城市非正规经济部门以及家庭服务和传统农业部门的就业归类于非正规就业。我国自1980年８月党中央召开全国劳动就业工作会议，提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的就业方针（简称“三结合”的就业方针）以来，一直存在非正规就业人员，只是我们一直采取不置可否的态度。随着劳动力市场导向就业机制的建立，我们必须重新审视这一客观存在的事物。

1.非正规就业是发挥劳动力市场调节功能的重要手段

发挥劳动力市场的调节功能，其实质就是让劳动力市场起作用的供求和价格尽量能够灵活的变动，从而使劳动数量具有易变性。因此，发展非正规就业，使就业形式多样化，企业可以更加方便地使用劳动力，劳动者也可以通过多种途径参与社会劳动，最终减少失业人数。

2.非正规就业能够大大降低劳动成本

成本的降低除了表现在直接工资方面，更主要表现在社会边际福利方面。目前，我国正规就业单位需要承担的边际福利有如下几部分：养老保险金占职工工资的比例约为22％，医疗费用相当于工资总额的12％，住房公积金占5％，失业保险占1％，工会费用占2％，五项合计相当于工资总额的42％。而这些边际福利，非正规就业就几乎全部被省去了。

3.非正规就业有利于满足城镇居民多方面的需求，增加居民收入

非正规就业具有广泛的涵盖范围，适合于不同年龄、性别和文化技术水平的劳动者，从而可以扩大就业和增加劳动者的收入。另外，非正规就业繁荣了市场，为消费者提供了多种多样的商品和服务，极大地丰富了人们的生活。

4.非正规就业促进了经济的发展，加快了城市化进程

非正规就业在吸纳大量劳动力的同时，也吸收了社会上许多闲散的小额资金投入各项经济活动中，促进了经济的发展。此外，在农转非的过程中，农村剩余劳动力往往首先加入的是非正规就业，然后再求发展。因此，非正规就业形式也是加快城市化进程的重要举措。

二、非正规就业发展的现状及障碍

我国非正规就业经历了三个发展阶段：一是上世纪80年代，正规部门吸收了社会新增劳动力的50％，而没有被正规部门吸收的另一部分劳动力开始自谋出路，我国非正规就业开始形成规模。二是世纪90年代前半期，正规就业岗位的扩展远快于劳动人数的增长，1990~1994年间，正规部门吸收了大部分新增劳动力，非正规就业这时不再引人注意了。三是1995年之后，随着经济增长速度放缓，正规部门就业的人数开始下降，而非正规部门就业的人数大幅度上升。

目前，我国非正规就业发展迅猛，从业人数逐年上升。据劳动保障部公布的统计资料显示：1998年末全国城镇总从业人数为207亿，而城镇单位从业人数仅为127亿，也就是说，约有8000万人是在非正规部门就业。到了2000年，非正规就业的人员扩大到9700万人，2004年已达到154亿人。从统计资料中我们看出，随着非正规就业人员的不断扩大，非正规就业的市场压力不可低估。

非正规就业在其发展过程中，并非一帆风顺。它遇到来自观念的抵制、利益的羁绊、政策的限制等。我国非正规就业在其发展的道路上主要存在以下几个问题：

1.就业观念的错位

当前，非正规就业方式还没有引起全社会足够的重视。我国许多劳动者，特别是企业下岗人员，“等、靠、要”的就业观念普遍存在，把非正规就业当作失业的一种，对服务业存有鄙视的心理。

2.劳动者与用人单位之间劳动关系不规范

我国的就业管理体系从计划经济体制过渡而来，对这些非正规就业的管理还处于“非正规”状态，又没有相应的法律法规予以规范，非正规就业劳动者的就业权益往往会受到严重侵害。

3.我国对非正规就业的资金扶持力度不够

非正规就业的发展缺乏来自于贷款、税收方面的资金支持。据调查，目前我国约有三分之一的下岗职工是通过自谋职业和创业实现再就业的，资金不足是他们遇到的最大问题。另一方面他们不能提供贷款担保物，无法获得来自正规金融机构的资金扶持。加之税负之重，更加打击了非正规部门的发展。

4.劳动者的社会保障管理缺失

非正规就业者一般不被单位纳入养老、医疗、失业保障的统筹体系。我国目前完善社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的，而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等在非正规就业状态下几乎是完全不适用的。

三、发展非正规就业的政策选择

1.要树立新的就业观念，明确非正规就业的法律地位

党的十六大报告在提到就业问题时指出，要“引导全社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。”实现这一思想，就必须要为非正规就业的发展提供一个良好的政策环境，并对多种就业形式进行宣传，提高劳动者对多种就业方式的认识，确立不论干什么，以什么方式在哪里干，只要是凭借自身能力，从事合法的经济活动，获取合理报酬就是现代的就业观。另外，国家还应制定专门的法律法规对非正规就业所涉及的一系列问题做出规定。这方面我们可以借鉴国外的经验。如欧盟委员会在1997年通过非正规就业制度改革的指导性原则，规定应在可比较的基础上实现非全日制就业和全日制正规就业劳动者之间的平等对待，即在相同企业中、从事相同或类似的工作、具有相同或类似的劳动技能和劳动经验的非全日制就业者应获得和全日制就业劳动者相同的劳动报酬和工作条件。该指导性原则也规定了非正规就业者有同等的机会参与养老保险、失业保险、医疗保险、税收制度等管理体系。

迄今为止，我国针对非正规就业形成的劳动关系的国家政策性法规政策，只有2003年5月劳动和社会保障部发布的《关于非全日制用工若干问题的意见》。该意见从工作时间、合同订立、工资、社会保险等方面对非全日制就业做出了规定。非全日制就业是非正规就业的一种较常见的方式，该意见的出台，是我国劳动法规进一步完善的表现。但非正规就业的方式多种多样，其他相关的法律法规，仍需加强。

2.加强对非正规就业劳动者权益保护，建立适应非正规就业的社会保障制度

失业下岗人员虽能维持眼前的基本生活，但缺少以后的基本生活保障，因此劳动和社会保障制度要尽快向非正规就业者扩展延伸。由于我国目前建立社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的，而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定对非正规就业几乎均不适用。从现实情况看，由于非正规就业劳动关系的不确定性和收入水平的不确定性，用人单位与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社会保险费。

为了使非正规就业者切实享受到社会保障，必须设计和建立过渡性的社会保险制度，使失业下岗人员再就业后，其社会保险关系能够续接。在大量调查研究的基础上，创新设计出适用于非正规就业人群的社会保障的规章条例，形成有区别、能承受、好操作的实施办法，使短期、临时、流动就业人员也能按照一定的规章，享有参与社会保障的权利和义务。

3.指定落实各项优惠政策，扶持非正规就业

一方面，在国家层面上要制定相应的优惠政策予以扶持，从资金和贷款等多渠道提供支持。由于非正规就业者大多数为城市贫困人口，很少是在自己拥有的房地产之上从事经营活动的，申请贷款的时候往往无法提供担保物品作为抵押，而不能从银行获得贷款。因此建议政府可以支持中小银行为小型企业和个体工商户贷款。

另一方面，应实施税费减免政策，扩大现行税费减免政策的适用范围，对具备创办小企业或从事个体经营条件的个体户，都给予税费减免的扶持。另外，还应根据不同形式的非正规就业的特点，制定不同的政策。例如，对自谋职业的非正规就业人员，应制定实施支持小型企业创办和发展的政策措施；对受雇于大中企业的临时工、小时工、劳务工和季节工，重点应放在防范这些企业的用工行为和维护劳动者合法权益上；对那些从事独立服务的非正规就业人员，如家庭的小时工、街头小贩、打零工者以及其他一些难以确定劳动性质的就业人员，重点应在加强对他们的就业服务。

4.强化对非正规就业群体的服务

非正规就业群体大多是社会弱势群体，即失业下岗人员和国有企业今后还将裁减的职工，有相当一部分人已经不具备在正规部门竞争就业的能力。他们中的大多数不仅教育程度和技能水平较低，而且还难以获得正规培训机会，这给他们再就业带来很多困难，其中最主要的是他们很难适应新的环境，不能行之有效地把握市场出现的新机遇。因此，各级政府部门对这样的群体应加强服务功能、加大服务力度。虽然非正规就业准入标准低，可以增加大量的就业机会，但要提高非正规就业的成效，还必须使劳动力市场的职业指导、职业中介、职业技能培训以及各项代理服务，面向非正规就业人员，为有更多的弱势人群能够顺利进入这一就业领域铺路搭桥。