认真落实农民土地权益

——加快农村集体土地管理制度改革

孙仲彝

早在上世纪30年代，毛泽东同志讲过：“谁赢得农民，谁就会赢得中国；谁解决土地问题，谁就会赢得农民”，这个至理名言，在新民主主义革命过程中，通过土地革命，就赢得了农民，取得新民主主义革命胜利，建立了新中国；这个至理名言，在中国特色社会主义建设新时期仍有重大现实意义，从全国来看，解决“三农”问题取得了重大成就，但是，城乡差距扩大的趋势，特别是城乡居民收入差距不断扩大，农村集体土地管理制度改革滞后，土地纠纷不少，上访事件中属土地原因处在前列。在中国特色社会主义建设进程中，不少地区，对于中共中央、国务院从1982年以来颁发的十多个中央一号文件和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的落实，在城乡之间、各地区之间发展很不平衡。对这种状况应有忧患意识。

农民土地权益涉及农村集体土地管理制度问题。在2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》，提出“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”对“用益物权”、“土地承包经营权的流转”、“承包地被征收的补偿”、“建设用地使用权”、“宅基地使用权”等方面作出了规定。可是，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》，没有及时根据《物权法》相关规定进行修改。影响中国特色社会主义建设新时期更好地“赢得农民”，积极参与中国特色社会主义建设。

胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话指出：“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人”。根据胡锦涛总书记讲话精神，在新的历史条件下，要赢得我国人民群众中占绝大多数的农民群众，就要实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益，即农民土地权益，推进中国特色社会主义事业的发展。为此，本文对这方面问题进行思考和提出建设，供研究参考。

一、农村集体土地管理制改革的必要性

建设我国小康社会从战略角度考虑，应该从解决好农村的基本问题即土地问题着手。土地是农民的基本生产资料和基本生活依靠，也是最基本的社会保障。我们是社会主义国家，发展工业化和城市化不能采取剥夺农民的手段来创造基础条件，要改变城乡“二元结构”，推进全国建设小康社会，应该在坚持农民集体土地所有制的前提下，从改革农村集体土地管理制度方面加以探索，从体制、机制和政策方面加以创新和引导。

现行农村集体土地管理制度不适应改变城乡“二元结构”，不利于解决绝大多数农民被禁锢在土地上，手捧土地资产的“金饭碗”过着贫困生活的状况；不利于进一步解放和发展农村生产力，推进全面建设小康社会宏伟目标的实现。现行农村集体土地管理制度存在的主要问题是：1、农户在承包期内土地承包经营权尚未享有用益物权，农民对土地规模经营、集约利用缺乏积极性。2、农户在农用土地转化为非农经营性建设用地时，农民所得利益很少，不利于农村的稳定。3、农户在承包期内农用土地承包经营权一般只能在所在的行政村或村民小组范围内进行流转，农民难以离土离乡向城镇人口、非农产业转移。4、农户在承包期内农用土地生产经营还受到行政手段干预，农产品价格剪刀差仍然存在，农业增产不增收，纯农户及农业纯收入出现下降的趋势。5、农村集体建设用地、农民宅基地只能被征收不享有发展权益，不能参与农村二、三产业发展获得收益，影响农村经济发展和农户从非农产业渠道增加收入，城乡差距扩大的趋势难以扭转。

上述问题表明，推进全面建设小康社会，必需深化农村改革，而关键是要改革农村集体土地的管理制度。

二、认真落实农民土地权益的紧迫性

从我国的国情来看，人口总量占世界人口22%，耕地仅占世界耕地的7%，实行城乡统筹协调发展、改变城乡“二元结构”才能解决好“三农”问题，改革农村集体土地管理制度，拓宽经营性建设用土地农民参与开发的空间，是进一步解放和发展农村生产力、增加农民收入、特别是财产性收入的关键所在。

从上海农村居民家庭可支配收入来看，平均每人年可支配收入：2010年为13746元，比2009年增长10.5%，其中工资性收入9606元，占人均年可支配收入的69.9%；家庭经营纯收入589元，占人均年可支配收入的4.3%；财产性收入970元，占人均年可支配收入的7.1%；转移性收入2581元，占人均年可支配收入的18.8%。

上述情况表明：（1）家庭经营性收入占人均年可支配收入4.3%，2009年为4.8%，比重小而又有下降趋势。（2）工资性收入占人均年可支配收入69.9%，2009年为70.8%，比重大，随着上海城镇化发展，工资性收入是增加收入的主要来源，并有持续稳定增长的可能。（3）转移性收入占人均年可支配收入18.8%，2009年为16.9%，政府对农业的补贴项目多，力度大，并逐年增长，但会受到市、区（县）两级财政实力的制约。（4）财产性收入占人均年可支配收入7.1%，2009年7.5%，由于对承包地、农村建设用地流转管理的制约和农民宅基地使用权流转的限制，农民对经营性建设用地参与开发的制度性限制，造成农户财产性收入比重小，改革农村集体土地管理制度，才能落实农民最重要的土地权益。

从全国情况来看，农村居民家庭可支配收入：2009年为5153.2元，比上一年增长8.5%，其中家庭经营性收入2526.8元，占人均年可支配收入49%；工资性收入2061.3元，占人均年可支配收入40%；转移性收入397.9元，占人均年可支配收入7.7%；财产性收入167.2元，占人均年可支配收入3.2%。全国的情况表明：在现行农村集体土地管理制度下，财产性收入仅占3.2%，由于财政力量有限，转移性收入仅占7.7%。可见，加快农村集体土地管理制度改革，落实农民土地权益，增加农户财产性收入是全国带有共性的重大问题。

2011年7月20日，国务院常务会议部署近期加强土地管理重点工作，提出加快推进土地管理法修订。本文认为，土地管理工作要坚持以人为本，关注民生，凝聚民心，注重解决人民特别是农民最关心最直接最现实的利益问题，拓宽农民土地资产的财产性收入，是在新的历史条件下落实农民土地权益中的重大而又紧迫的问题。

三、改革农村集体土地管理制度的思考和建议

加快农村集体土地管理制度改革，落实农民土地权益，是为了赢得农民、调动农民参与建设中国特色社会主义的积极性和创造性。本文从以下方面加以思考和提出建议。

1、政府管理的理念转变：（1）管理身份的理念转变。集体土地与国有土地的根本区别是土地所有权分别属于集体经济组织和以政府为代表的国家，集体经济组织是集体土地的所有者（主人），政府是国有土地的所有者（主人）。国家只是管理者，对农村集体土地的管理，是按照经济、社会发展和生态建设的要求进行宏观的规划管理，以利于节约用地、集约用地，提高土地的综合效益和可持续发展。国家作为管理者，不能错位变为集体土地的所有者、更不能以集体土地主人身份来占有、支配、使用，并取得集体土地的流转收益，为了建设的需要，通过征收公益性用地和经营性用地，集体土地变为国有土地以后，国家才成为被征收土地（即集体土地变为国有土地）的所有者和国有土地的主人身份。（2）管理职能的理念转变。集体土地包括农业用地、建设用地、宅基地等等生产经营，由国家的土地管理部门根据宏观经济、社会发展规划和土地利用规划的要求，行施管理职能是包括审批、土地流转登记、收取税收等。土地流转收益，应由供地部门与用地部门通过土地市场进行交易后，由集体土地所有者获得。（3）征地程序的理念转变。农业用地承包经营权流转，公益性或经营性建设用地征收，包括流转的方式、征收的方式、补偿的方式、参股的方式、出租转让方式、合作经营的方式等等，按程序办理最重要的环节是民主和公开接受农民群众直接监督，防止和杜绝暗箱操作的不正当做法。

2、改革农村集体土地管理制度和机制创新。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”为处理好以下问题实现土地管理制度和机制创新，确保农民土地权益指明了方向：（1）农村集体土地的农用地向非农用地使用权流转，首先应界定好公益性和经营性建设用地，明确使用权流转交易双方的主体，即用地单位与集体经济组织供地单位办理手续，通过土地市场进行交易，政府只办理审批、使用权转移登记和收取税收。（2）农村集体土地使用权流转的收益，在集体经济组织与农户之间通过科学合理的多要素分析，确定恰当的分配比例，既不能全部归集体经济组织所得，也不能全部归农户所得，需要兼顾，体现集体所有制土地的“共同共有”与“按份共有”两方面利益的结合。（3）农村集体土地使用权流转，从农民的长远利益考虑应享有发展权益，可采取折价入股，或者折股入社搞多元投股的合作制经济，参与经营性建设用地的开发，有助于实行低成本的城镇化建设，发展农村非农产业，推进全面建设小康社会。

3、改革农村集体土地管理制度还需要进行用地政策的调整。政策调整是将原来向工业、城市、经济发达地区倾斜的土地政策，调整为向工业、农村、经济欠发达地区倾斜的土地政策，逐步扭转工农之间、城乡之间、地区之间差距扩大的趋势。在不同地区采取相应的土地政策分类指导，促进城乡协调发展和地区间相对平衡发展，因地制宜地实行农村集体土地管理制度，落实农民土地权益更切合实际。

总之，坚持改革开放，实事求是、与时俱进的精神，积极探索和勇于实践加快农村集体土地管理制度的改革，落实农民土地权益，进一步增强“赢得农民”的程度必将取得实效，为推进全国建设小康社会发挥重大作用。

(作者为上海交通大学农业与生物学院教授)