物权法规定城镇集体所有权的前前后后

彦九源

2004年的春天，上海市集体经济研究会名誉会长王定一同志，在办公室里将一张他的剪报交给副秘书长姚康镛，他说，这是国家正在制定物权法草案的报道，这是一件大事情。当年，我们参加中华全国手工业合作总社第六次代表大会的筹备工作，时任全国人大常委、总社主任陈士能同志对制订好物权法、明确城镇集体所有权十分重视，多次召集会议和有关同志进行研究，要求我们多方面准备材料，向全国人大等有关方面对明确城镇集体所有权提出建议。

我国物权法自1993年开始起草，到2007年颁布，走过十几个年头。起初，全国人大常委会根据多方面意见提出制订民法。民法草案共九编，其中合同法、婚姻法、收养法、继承法4编已经制定，需要新起草的有5编，包括总则、物权法、人格权法、侵权责任法、涉外民事关系的法律适用法。2002年12月九届全国人大常委提出分编审议，对民法的物权法编进行了初次审议，要求当前抓紧物权法的制定。这时物权法编中除国家所有权、集体所有权外，对私人所有权作专章规定。

2004年10月，陈士能常委在十届全国人大常委会第十二次会议对物权法草案第二稿审议中，针对城镇集体所有权问题发表了意见。会后，11月11日，全国人大常委会法工委主任胡康生、副主任王胜明及民法室的同志专门听取了陈士能同志的意见。总社参加座谈会的还有顾问吕坚东、法律顾问李淑清等。胡康生主任最后表示，把集体经济在物权法中加以明确，有利于对集体资产的保护，有利于集体经济的生存与发展。同时他也指出，如何把经济学的概念转换为法条，如“共有”，是不是集体所有等等，还需要做进一步研究。因此，决定在11月下旬，召开更大范围的关于物权法（草案）中城镇集体经济内容的座谈会，听取各方面意见。

当时，全国总社六代会刚刚闭幕，陈主任把参加大会筹备的总社吕坚东、康培莲，天津缪维信、王福岭，吉林姚忠龙，武汉李登祥，上海姚康镛等同志开了个小会，要求大家做好资料收集和发言准备，到时去参加全国人大法工委的座谈会。11月24日，人大常委会法工委在人民大会堂会议室召开了座谈会，征求对物权法（草案）修改意见和建议。全国人大法工委副主任王胜明主持会议，中央政策研究室、国务院研究室、法制办、国家发改委、财政部、商务部、民政部、工商局、最高人民法院、中华全国供销合作总社等有关部门参加会议。受陈主任委托，王福岭、康培莲、李淑清、姚康鏞、王欣等5名同志代表中华全国手工业合作总社参加会议，姚康镛代表发言，介绍我国城镇集体企业和集体资产的基本情况，对物权法要写好城镇集体所有权的规定提出了建议。会议达成一个共识是：物权法中有关城镇集体财产的部分不仅要写上，而且要集思广益把它写好。

2005年陈士能同志在全国人大常委会第十八次会议上对物权法（草案）三审稿审议中，围绕集体经济以及所有权的形成与现状、维护和发展等问题做了长时间的发言，得到了其他常委的附议，会议简报印发他的发言达5页之多，引起了全国人大领导和有关部门领导的重视。2005年8月在总社召开的六届二次常务理事会上，陈主任进一步阐明了对物权法（草案）修改的观点，要求全国各级联社积极行动，为修改好物权法，明确城镇集体所有权提出建议。随后，总社下发了三个文件，要求各级联社对物权法草案修改提出意见和建议。总社办汇总后送陈主任。

此后，陈士能主任向全国人大有关部门的领导提出建议，就集体经济深入各地进行调研，得到了全国人大法律委、人大常委会法工委领导的赞同。2006年2月中旬，总社办公室以[2006]2号文向部分省市联社下发了“关于配合全国人大有关部门对物权法（草案）有关问题的开展调研工作的通知”，吉林、山西、广东、江苏省和上海市等许多家联社认真做好准备工作。2006年在十届全国人大第四次会议上，陈士能常委联系部分人大代表提出了《关于制定物权法时要明确集体经济所有权的议案》。山西省联社事前向本省的全国人大代表、政协委员分别致信，并提供了《关于在物权法草案中完善城镇集体经济合法权益的修改意见》，一些代表、委员在全国两会上提交了议案、提案，得到了重视。3月28日，全国人大法律委主任杨景宇、全国人大常委会法工委主任胡康生等领导率队亲自到上海，在人民大道200号市政府403会议室召开物权法修改中有关城镇集体经济现状、城镇集体财产归属等问题的座谈会，开展专题调查。会议由上海市人大法律委员会主任委员谢天放主持，市工业合作联社严镇博、城镇工业合作联社陈兆忠、生产服务联社王惠玲、市供销合作总社等单位领导和市法制办、市中小企业办、国资办集体处、上海市集体经济研究会、上海市工业合作经济研究所、上海希盟咨询事务所等在会上发言。总社顾问吕坚东、办公室副主任王福岭参加了全国人大法制委员会在上海召开的座谈会。会上，大家就物权法中集体经济有关规定这个比较复杂的问题进行讨论，尤其是城镇集体财产的产权归属、集体资产的管理等问题。与会者对物权法（草案）提出“城镇集体的动产和不动产归属依照有关行政法规”的表述不满意，希望全国人大能通过调查研究，从城镇集体经济改革发展的实际出发，在物权法要写好对城镇集体所有权的规定，以免各地自行其事。

是年7月，物权法（草案）向社会征求意见以后，8月15日中华全国手工业合作总社和中国工业合作经济学会向全国人大常委会法工委报送了《关于对〈中华人民共和国物权法（草案）〉的修改建议》。与此同时，吉林、上海、天津、广东、陕西、山西、武汉等省市联社分别向全国和当地人大主管部门报送了对物权法（草案）的修改建议和具体修改意见。在呼伦贝尔市召开的全国城镇集体经济第十五次研讨会上，全体会议代表形成共识，联名向全国人大有关部门报送了《关于在物权法中应明确规定城镇集体所有权及相关问题的建议》。上海市集体经济研究会召开专题研讨会，市中小企业办陈沛霖主任以及服装、饰装、灯具、玩具等联社和部分企业代表在会上积极对物权法（草案）修改建言献策。会后将大家的意见直接发给全国人大法工委。中国合作经济网将各地联社对物权法（草案）的修改意见进行了汇总刊发。

2006年8月下旬，全国人大常委会又对物权法草案进行了审议，人大法律委就各界关注热点向会议提出建议，陈士能常委在审议中再次强调了明确和保护城镇集体所有权，引起吴邦国委员长的重视。9月27日，受吴邦国委员长委托，王兆国、盛华仁副委员长主持会议，就物权法热点问题进行专题讨论，听取陈士能同志等各位的意见。2006年11月14日，在物权法（草案）准备提交全国人大常委会最后一次审议前，全国人大法律委主任杨景宇，副主任胡康生、洪虎、蒋黔贵，主任助理沈春耀，人大常委会法工委副主任王胜明等领导，在北京全国人大办公室召开座谈会，专门听取全国总社系统领导对城镇集体经济部分的有关规定表述的意见。会上，总社主任陈士能，总社副主任、上海市工业合作联社主任范大政，总社顾问吕坚东在座谈会上作了主要发言，总社办公室副主任王福岭、天津市二轻集体工业联社副主任缪维信、吉林省手工业合作联社副主任姚忠龙、上海市工业合作经济研究所所长姚康镛、武汉市工业合作联社办公室主任李登祥参加了讨论；与会各方对城镇集体财产归属、财产权的行使和保护等都充分发表了意见，展开了热烈的讨论，各自保留了不同看法，待进一步研究。最后杨景宇主任表示，物权法有关城镇集体经济的规定，一定会认真听取大家意见，写出一个符合实际，各方面都满意的规定。希望会后由总社归纳提出几条文字表述供人大有关部门参考。

2007年3月16日十届全国人大第五次会议通过的物权法第一条开宗明义地宣示：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属、发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法制定本法。”物权法总则第3条明确，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。物权法总则第4条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位与个人不得侵犯”。

我国的物权法把坚持社会主义基本经济制度作为基本原则，贯穿和体现在整部物权法始终。物权法在总则和所有权等部分还有较多条款对国家和集体所有权以及保护作了明确规定。为适应所有制结构的变化，物权法通过明确国有财产、集体财产的范围、国家所有权、集体所有权的行使，加强对国有、集体财产的保护，以保障公有制经济的发展；通过明确私有财产的范围，依法保护私有财产，支持和引导非公经济的发展，这对于坚持基本经济制度具有重大而深远意义。

物权法中对我们特别关心的城镇集体所有权的规定，正式表述为“城镇集体所有不动产和动产，依照法律行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益、处分的权利”，这比（草案）中“城镇集体的动产和不动产归属依照有关行政法规”的表述，进了一大步。广大城镇集体经济系统劳动者、经营者和学者都很满意，认为这是在市场经济条件下，支持集体经济发展，维护集体财产有力的法律武器。全国总社“七代会”报告中充分肯定总社和上海、北京、天津、吉林、山西、河南、武汉等多个省市联社对物权法有关城镇集体所有权条款修改所做的大量有效工作。

物权法的颁布为城镇集体经济改革发展和集体所有权行使提供了法律支持。面对城镇集体资产运作中遇到的突出问题，2010年５月全国总社主任步正发向国务院领导上报了专项请示和建议，引起国家领导和有关部门的高度重视。国家财政部在征求7个部委意见的基础上，向国务院报送了专项报告，提出了明确集体资产监管部门、修改《条例》等建议。2010年总社承接并完成了国家工业和信息化部下达的“集体经济发展和改革的研究”课题。课题报告系统阐述了改革开放以来集体经济的新变化，客观论证了集体经济的重要作用，分析了集体经济改革发展面临的问题和原因，探讨集体经济发展方向与路径，提出了促进集体经济发展和改革的建议。2011年中编办发文明确,城镇集体资产监管和企业改革发展由国家工业和信息化部负责宏观指导，牵头建立协调机制处理相关重大问题。

任重道远，我们期待城镇集体经济迎来一个新的发展时期。