东莞市委书记、市人大常委会主任徐建华

(中共中央政策研究室《学习与研究》 2013年第10期 《全面深化改革》)

农村改革发展历来是全党工作的重中之重。改革开放以来，东莞坚持走统筹城乡发展的道路，坚定不移发展农村集体经济，大力推进农村工业化、城市化和现代化，迅速从一个传统农业县发展成为一座新兴工业城市，创造了举世瞩目的“东莞奇迹”、“东莞模式”。但是，随着内外因素的变化，东莞市农村集体经济发展中长期积累的一些深层次矛盾、问题逐渐显现，推进农村集体经济转型发展迫在眉睫。近年来，东莞认真贯彻中央和省关于农村改革发展的决策部署，以深化农村综合改革为抓手，出台实施推动农村集体经济转型发展“1+5”系列政策，努力促进农村经济持续稳定、健康协调发展，加快形成具有东莞特色的城乡发展一体化新格局。

一、农村集体经济是东莞改革开放成就的生动体现

改革开放30多年来，东莞立足实际，抢抓发展机遇，实行市镇村组几个轮子一起转，调动各级积极性，推动农村集体经济持续发展。农村集体经济成为诠释“东莞模式”的有力注解，成为反映东莞市改革开放成就的靓丽名片。

一是特殊的规模总量。截至2012年底，东莞市村组两级集体总资产1263.1亿元，约占全省同级集体总资产的1/3；净资产998.2亿元，约占全省同级集体净资产的40%。村组两级总收入155亿元，纯收入85.3亿元，村均分别达2789万元、1535万元。村组两级净资产超过1亿元的村有302个，占全市总村数的54.3%；村组两级纯收入超过1000万元的村有256个，占全市总村数的46%。

二是特殊的发展模式。1978年底，东莞兴办了全国第一家来料加工企业—太平手袋厂，掀开了农村集体在无资金、无技术、无人才、无市场的情况下，利用旧祠堂、仓库等作简易厂房，引进外资开办来料加工厂，发展集体经济的序幕。随着工业化的推进，外资的大规模涌入，农村集体逐步走上一条开发土地，修建厂房，兴办“三来一补”和“三资”企业，发展加工贸易，分享工业利润，壮大集体经济实力的路子。伴随城市化进程的加快，农村集体经济逐步从市场竞争性领域退出，重点发展资源性物业和收益相对稳定的行业，进一步做大物业租赁经济。通过这种“出让土地、建厂收租、以地生财”的发展模式，农村集体不仅获得租金、管理费等直接收入，而且借助人口扩张、消费增加和土地升值获得大量间接收益。

三是特殊的经济地位。作为东莞市经济发展的重要载体，农村集体经济不仅为全市经济发展提供了土地、厂房、资金等基本要素，还集中了全市2/3的户籍人口、2/3的经济存量、2/3以上的工商企业。可以说，全市经济发展的基础—土地，主要来源于农村集体经济组织；全市经济发展的成果—生产总值和财税收入，也主要来源于以农村集体经济为载体的工商企业。

四是特殊的社会贡献。农村集体经济是保障村级组织运转、增加农民收入、维护社会和谐稳定、促进农村城市化的重要物质力量。村（社区）的运转费用以及治安、环卫、计生、社保等公益福利费用基本由集体经济承担，以集体经济为载体的工商企业有效解决了农村居民就业问题。作为“藏富于民”的可靠保证，集体经济承担着2/3户籍人口的福利分红；农民人均收入中来自集体经济直接分配的占1/6，加上与集体经济间接相关的收入超过1/3。2012年，东莞市农村居民人均纯收入24944元，分别是全国、全省的3.2倍和2.4倍。在集体经济发展的辐射带动下，全市农村居民整体上实现了宽裕小康，农村基本公共服务实现了全覆盖。此外，农村集体经济在完善基础设施、改善城市环境、促进农民市民化等方面发挥了重要作用，有效加快了农村城市化进程。

二、推动东莞农村集体经济转型发展势在必行

经过长期高速发展和粗放经营叠加，东莞市农村集体经济要素制约、增长乏力、负担沉重、体制束缚等问题困难日益凸显，转型发展的倒逼压力越来越大。

一是典型的物业租赁经济与集体资产保值增值的要求不相适应。目前，东莞市村组集体生产经营性固定资产411亿元，绝大部分是厂房、商铺等物业资产，分别占集体总资产和长期资产的32%和42%，集体物业出租收入占经营总收入的七成以上。随着区域竞争日趋激烈、物业市场供大于求、劳动密集企业外迁、国际金融危机等影响，传统物业租赁经济的效益日趋低下，导致集体经济的资产收益率一路走低，从1992年的12%降至2002年的9.1%、2007年的7.5%、2012年的6.8%。同时，物业租赁经济对土地的依存度较高，集体资产的规模扩张较大程度上来源于土地使用权的直接出让。截至2012年底，全市历年土地使用权流转收益所形成的净资产约594亿元，占两级净资产的59.5%。

二是粗放的资源利用方式与提高发展质量的要求不相适应。过去以土地过度消耗为手段、以村组分散发展为主体的发展模式，导致绝大部分村组在发展过程中，大规模且无序开发土地，建房出租，未能实现资源配置最优化和产出效益最大化。随着可用土地资源的快速消耗和用地政策的日趋收紧，靠“榨取土地资源”的粗放式发展已经难以为继。由于发展模式的先天低端性，村组早期发展的物业大多“小、散、乱”，引进的企业多属产业链低端，质量不高，结构不优，税收很少，效益较低，核心竞争力和抵御风险能力不强。近年来，在国际金融危机等外部因素的影响下，一些企业倒闭、转移或减租，东莞市集体经济受到前所未有的冲击。

三是传统的农村管理体制与现代社会治理的要求不相适应。改革开放以来，东莞市村一级实行基层党组织、村（居）委会和集体经济组织“三副牌子、一套人马”的运行体制。随着发展形势的不断变化，这种体制的局限性及缺陷日益凸显。由于政经不分、政社不分，作为自治组织的村（居）委会，集繁重的经济社会事务于一身，既负责经济发展，又负责行政管理，既难以提升公共管理和服务水平，也难以将经济搞好。同时，“平均股权、平均收益”的产权制度、重大事项村民（股民）集体讨论的决策机制、村民（股民）直选的干部产生方式，导致基层干部管理工作行政化、经济行为短期化，考虑集体经济长远发展不足，实现新的发展难度较大。

四是沉重的社会公共负担与村级组织的功能定位不相适应。由于实行特殊的管理体制，东莞市农村集体承担着教育、治安、环卫、社保、计生、优抚、基建等全方位的社会管理服务职能和公益福利事业，社会公共开支呈高速增长态势。2012年，东莞市村组两级公益费用达57.9亿元，占当年经营纯收入的67.9%。2007-2012年，全市村组两级总收入年均增长2%，公益和福利费用则年均增长7.7%。在沉重的社会公共支出下，村组两级当年积累从2007年的12.4亿元锐减至2012年的1亿元，扩大再生产能力大大削弱。

三、东莞推动农村集体经济转型发展的探索实践

近年来，东莞把农村集体经济转型发展作为稳增长、调结构、促改革的重中之重，坚持科学谋划，统筹兼顾，着力破解传统发展难题，探索科学发展新路，激活农村发展活力。

一是创新发展模式，提高农村集体经济质量效益。推进租赁经济高级化。出台对镇村引资、村制造业纳税大户和村重点项目税收等奖励政策，设立1亿元的镇村产业升级补贴奖励专项资金，鼓励集体引进上规模的优质项目，促进集体物业升级。鼓励镇村用好“三旧”改造优惠政策，大力推进高层工业楼宇建设和改造，支持建设市场、商铺、写字楼等高档物业。推进投资方式多元化。支持镇村以土地、物业和资金等资源，通过信托、合作、入股、投资基金等方式，参与城市开发、产业投资和基础设施建设，引导农村集体从注重集体资产的物质形态管理向注重价值形态管理转变，从资产管理向资本运营转变。麻涌等7个镇59个村集体参与信托投资，委托金额5.86亿元，累计实现收益3935万元。推进开发建设集约化。按照“市镇主导规划开发、市镇村分享发展成果”的经济发展与利益分配原则，大力推进市镇村统筹招商、统筹用地、合作开发、三级利益分成等统筹发展模式，引导镇村共同开发战略性新兴产业、先进制造业、都市农业、现代服务业，逐步形成集约建设、统筹发展格局。鼓励镇街一级通过“统一规划建设、统一经营出租，产权独立、收益归村”的形式统筹建设集体物业项目，形成规模效应。推进经营管理专业化。鼓励有条件的村组探索推进集体经济组织公司化改造，逐步完善法人治理结构，加快建立现代企业制度，聘请职业经理人、专业运营团队负责集体资产的经营。

二是规范资产管理，防范化解农村集体经济风险。围绕“增资减债、增收节支、增效堵漏”的目标，着力加强监督管理，推动集体经济运营公开化、透明化、规范化。严格资产管理。采取直接合并、设置分社、组财村管等方式，推动集体经济从村组两级管理向村一级管理过渡、从分散发展向统筹发展转变。建立农村集体资产交易平台，集体资产、资源需要通过出租、出让、转让等方式发生所有权或使用权转移的，必须通过交易平台进行。目前，已有18个镇组建交易平台，17个镇开展交易，共受理交易1334宗，成功交易1065宗，成交金额22.2亿元，溢价率12.9%。建设农村“三资”监管平台，建立连通市、镇、村、组四级的分布式网络监管系统，对集体经济组织的合同兑现、集体开支、股权管理等进行全程动态监控。严控债务风险。实施镇街政府性债务风险分级管理，建立村组债务台账，实行“下审一级”制度，集体借款须经股东大会或股东代表大会表决通过，并经镇街审查。开展村组清产核资，加大应收账款追收力度，降低集体运营风险和资金成本。目前村组两级平均资产负债率19.2%，总体处于安全范围。严控福利开支。按照“效益决定分配，盈利共享、风险共担”原则，完善与集体经济经营业绩相挂钩的分红分配机制，建立健全股东分红增减机制，严禁举债分红。合理编制集体经济组织年度预算，严控聘用人员规模、办公用车成本，减轻集体经济支出负担。

三是完善体制机制，增强农村集体经济发展动力。坚持试点先行，探索创新村级发展体制机制。推进“政经分离”。村（社区）自治组织从集体资产经营和经济运营中退出，不直接参与任何经济经营活动，集体经济组织实行独立运作，成为“自主经营、自负盈亏、自我发展”的市场经济实体，实现村级政务、自治事务和集体经济“三分离”。调整村（社区）规模。充分考虑各种因素，对109个面积小、人口少、经济总量不大的村（社区）进行撤并，建立管理幅度、难度与管理能力相适应的村（社区）社会管理网络，整合生产要素，优化资源配置，增强村级自我发展能力。推动股权制度改革。规范集体经济组织股权的继承、转让、赠与等流转原则和程序，探索有偿购股、项目入股等有序流转方式，拓宽入股渠道，因地制宜化解疏导新增人员集体股权诉求。完善社会管理体制。在条件成熟的地方设立社区政务服务中心，承接上级交办村（社区）的行政和公共管理任务，逐步剥离村（社区）承担的行政和公共管理职能。投入近1亿元建成55个社区综合服务中心，搭建居民参与社区自治的基础平台。建立政府购买村（社区）工作服务制度，积极培育发展各类社会组织，推动公共服务社会化、专业化和市场化运作。

四是坚持统筹协调，确保农村集体经济持续发展。强化全域规划建设。实施全域城市化战略，全盘考虑、全面统筹全域发展规划、基础设施、产业布局、社会事业、公共服务和管理体制，加快城乡空间布局融合、基础设施对接和重要资源共享，推进城乡一体化发展。在东中西部规划打造粤海高端装备产业园、松山湖大学创新城、水乡特色发展经济区三个增长极，整合提升市属四大园区等重大发展平台，提升对农村集体经济发展的辐射带动作用。推进区域协调发展。以水乡地区“10镇1港”为试点，探索以经济区域概念加强资源要素整合，通过构建新的利益平衡机制，加快基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护“五个一体化”，推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。加大转移支付力度，市财政每年安排7亿元用于市对镇街均衡性转移支付，安排2.4亿元用于欠发达村（社区）公共管理补助，安排2.4亿元对村（社区）实行生态补偿，安排1.7亿元用于市内“双到”扶贫，安排1.5亿元用于“三旧”改造土地税费返还。统筹基层公共服务。着力推进城乡基本公共服务均等化，加强基本公共服务经费统筹，设立农村基本公共服务专项资金，补助村（社区）治安、环卫、行政管理等公共服务开支。2013年，市镇财政补助金额达12.2亿元。

经过积极探索和不懈努力，东莞市农村集体经济转型发展取得了初步成效，形成了良好势头。一是资产持续增长。截至2012年底，全市村组两级集体总资产比2008年增长11.3%，村均2.3亿元；净资产增长16.1%，村均1.8亿元。二是收入不断提高。村组两级总收入比2008年增长9.9%，纯收入增长9.8%，农村居民人均纯收入增长47.6%。三是结构更加优化。在2012年155亿元总收入中，物业出租及相关收入、利息等其他收入分别占72.4%、12.2%，比2008年下降1和1.5个百分点；直接经营收入、投资收益分别占8.9%、4.9%，比2008年提高0.1、0.4个百分点。四是发展逐步均衡。市属89个欠发达村两级总资产78.7亿元，比2008年增长29.3%，其中净资产54.7亿元，增长42.2%，分别高于全市18和26.1个百分点；经营总收入6.1亿元，增长19.0%，其中经营纯收入2.7亿元，增长55.2%，分别高于全市9.1和45.4个百分点。

在推动农村集体经济转型发展的实践中，东莞深刻体会到：必须坚持顶层设计、政策引导，把农村集体经济转型发展放在全市改革发展稳定大局和推动城乡一体发展布局中去考虑、谋划和推进，切实强化顶层设计、政策配套、协同联动，才能有效破解转型发展中的难题；必须坚持实事求是、因地制宜，坚持一切从实际出发，试点先行，分类指导，不设立统一标准，不搞“一刀切”，尊重基层和群众的首创精神，鼓励和引导各地解放思想、敢闯敢试，积极探索各具特色的农村集体经济转型模式和发展路径，才能取得转型升级的实际效果；必须坚持着眼长远、勇于变革，忍住“缺氧”阵痛，牺牲暂时利益，加强资产管理，严控举债分红，勇于破解现有利益格局制约，才能为长远可持续发展奠定坚实基础；必须坚持加强统筹、促进协调，建立健全有利于整合资源、统筹发展的市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，以农村集体经济发展的成效促进城乡区域更加均衡协调，使发展成果更多更公平地惠及于民，才能推动经济社会加快迈入科学发展的轨道。

党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”，“壮大集体经济实力”。下来，东莞将深入贯彻中央和省关于农村改革发展的决策部署，全力以赴推动农村集体经济转型发展，加快实现总量、质量、均量同步提升，速度、效益、结构有机统一，为推动东莞尽快迈过转型升级“爬坡越坎”阶段、加快实现高水平崛起提供动力、奠定基础。