王继承

2005年开始,作为振兴东北老工业基地战略措施之一,国家有关部门将“厂办大集体”从“城镇集体企业”中单列出来,通过政策创新支持,使厂办大集体与主办国有企业分离,减轻主办国有企业负担,为国有企业改革创造条件。2011年该项政策推广到全国。厂办大集体改革取得了一定效果,但仍存在一些问题,需要进一步完善。

一、厂办大集体改革的成效和经验

2011年国资委提出用财政奖励手段在35年使厂办大集体与主办国有企业彻底分离,2014年再次提出狠抓落实的时间要求。一部分央企已经完成改革任务。

改革比较成功地区的经验包括:一是把握时机尽早推进改革,越往后拖改革成本越高;二是地方政府主动承担责任,在离退休人员移交、社会保障、劳动关系处理、资产处置、税费减免、维稳等方面积极作为;三是明确企业产权,确认责任主体;四是妥善处理职工利益。

二、集体企业改制中存在的若干问题

1产权难以界定、负债责任主体不清导致部分地区进展缓慢。由于集体企业与主办国企之间的资产互相占用,债务相互担保,企业土地、房产、设备等资产产权不清,导致相应的权责主体不易厘定。

2多数厂办大集体企业负债高,部分地方财政投入困难。从部分省份报送数据看,厂办大集体90%以上是长期停产企业甚至是空壳企业,但背负市场债务、银行债务、拖欠税款、滞纳金,还有正常经营时期具有劳动关系的职工的负债 (解除劳动合同关系经济补偿金、拖欠职工工资、集资款、医疗费等债务和欠缴的各项社会保险费用)。虽然中央财政和省级财政可以承担大集体职工解除劳动关系经济补偿金的绝大部分,但职工解除劳动关系经济补偿金仅占全部改革成本的小部分,大约20%,大部分改革成本需地方财政和主办国有企业承担。

3一些地方出现不合理预期。由于有国家财政补贴,一些地方出现不合理预期,上报企业数量存在统计口径不一、超出政策范围的现象。

三、改进政策的建议

1加大财政对厂办大集体员工纳入社保体系的支持力度。建议从地区扶贫和建立全民社保的角度,加大对厂办大集体改革中职工纳入社保体系的支持力度。必要时可对职工债权的偿债顺序在依法遵守《破产法》要求的情况下做出部分特殊安排,以确保财政投入切实优先用在职工社会保障方面。

2明确界定财政资金只能用于“补人头”而不是补企业。建议摒弃“财政支持企业、企业保障员工”的思路,财政资金不可能解决集体企业经营机制问题,也不应用于集体企业的债务纠纷和产权纠纷。财政支持的思路是“保人而不是扶持企业”,“补人头”即对失业职工直接按人头补足社会保障,对低收入者实行社会救助。

3.规范“厂办大集体”申报范围和标准。要规范引导以及严格限制地方申报厂办大集体改革对象符合国家政策,不超出政策范围,以确保财力支持的可持续性。

4加快推进厂办大集体空壳企业司法破产。从厂办大集体改革成功地区经验来看,地方政府主导成立破产清算工作组统筹规划协调本地区企业司法破产带来的离退休人员移交、社会保障、劳动关系处理、资产处置、维稳等问题,是加快企业司法破产的关键。

(选自《中国经济时报》2016920A05版。作者系国务院发展研究中心企业研究所中小企业研究室主任、研究员。本文有删节。